C Exposé des motifs, par Mme Mattila,
rapporteure pour avis
1 Application à la lutte contre la traite d’une
approche fondée sur les droits humains et centrée sur les victimes
1. La commission sur l’égalité et la non-discrimination
partage le point de vue de la rapporteure sur la question de la
traite des travailleurs migrants: ce phénomène ne peut être réduit
à une activité relevant de la criminalité organisée et à une violation
de la législation nationale sur l’immigration et le travail. C’est
d’abord une violation des droits humains dont les travailleurs soumis
à la traite sont les victimes.
2. Les lois et les politiques anti-traite devraient donc se concentrer
sur l’objectif premier, qui est de protéger les victimes et de poursuivre
les trafiquants, tout en s’attachant à prévenir le phénomène de
la traite dans son ensemble. En résumé, l’Assemblée devrait réaffirmer
qu’elle soutient l’application à la lutte contre la traite d’une
approche fondée sur les droits humains et centrée sur les victimes,
approche qui est parfaitement définie dans la Convention du Conseil
de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains.
3. Appliquer une approche centrée sur les droits humains et sur
les victimes suppose de ne pas tenir les victimes de la traite pour
responsables d’infractions à la législation sur l’immigration ou
le travail. Ce n’est qu’ainsi que le respect des droits humains
peut l’emporter sur d’autres considérations et que les victimes peuvent
se sentir libres de demander de l’aide et de coopérer avec les services
de détection et de répression.
4. Une approche centrée sur les droits humains et sur les victimes
suppose également que les Etats tiennent compte du fait que, si
les victimes de la traite ont toutes besoin d’être protégées, elles
ne se trouvent pas toutes dans la même situation. En effet, même
si, en moyenne, la grande majorité des victimes de la traite sont
des femmes ou des jeunes filles contraintes de se prostituer, il
y a aussi des hommes qui sont soumis à la traite. De plus, il existe
des formes d’esclavage et d’exploitation autres que la prostitution
forcée, et la traite peut ne pas être transnationale mais se dérouler
dans un seul pays. Par conséquent, les mesures d’assistance et de
protection devraient viser à satisfaire les besoins spécifiques
de chaque groupe.
2 La traite à des fins de travail forcé en Europe
5. A la lecture du rapport de Mme Groth, il est décourageant
de constater que, malgré tous les efforts déployés ces vingt dernières
années, la traite des êtres humains non seulement persiste, mais
se développe. L’Europe reste un continent d’origine, de transit
et de destination pour la traite.
6. Toutefois, ces dernières années, on observe deux nouvelles
tendances. Premièrement, la traite de citoyens de l’Union européenne
vers d’autres pays de l’Union européenne a augmenté et continue d’augmenter.
Deuxièmement, les formes d’exploitation auxquelles les victimes
sont soumises se sont diversifiées: si, dans certains pays, la prostitution
forcée reste la principale et presque la seule forme d’exploitation,
il y a d’autres pays où l’esclavage domestique, le travail forcé
dans les secteurs du bâtiment et de l’agriculture ou la mendicité
forcée sont devenus prédominants. Ces remarques s’appliquent uniquement aux
cas signalés. Bien entendu, ceux-ci ne représentent que la partie
émergée de l’iceberg.
3 Deux notions distinctes: traite et travail forcé
3.1 Changement de mentalité
7. Selon moi, deux évolutions sont indispensables pour
faire reculer la traite. La première consiste à faire changer les
mentalités, surtout chez les membres des forces de l’ordre, pour
qu’ils comprennent bien que la prostitution forcée n’est pas la
seule forme d’exploitation.
8. En ce sens, le rapport de Mme Groth a le grand mérite de s’appuyer
sur la notion large du travail forcé, telle qu’elle est définie
dans la Convention (n° 29) de l’Organisation Internationale du Travail
(OIT) concernant le travail forcé ou obligatoire, qui englobe l’exploitation
à des fins sexuelles. Sur la base de cette définition, on fera donc
principalement la distinction entre la traite à des fins de travail
forcé et la traite pratiquée à d’autres fins (comme le trafic d’organes),
même si, dans le langage courant, l’exploitation sexuelle n’est
généralement pas assimilée à un travail forcé.
9. Appréhender correctement toute la complexité du phénomène
de la traite permettra de mieux protéger les victimes, mais aussi
de faire en sorte que toutes les formes d’exploitation soient identifiées
comme telles et donnent lieu à des enquêtes et à des poursuites.
3.2 Développement de la prévention
10. La seconde évolution consiste à consacrer davantage
de ressources à la prévention. Il n’est pas possible de faire reculer
la traite sans s’attaquer à la criminalité économique et à l’économie
souterraine. L’amélioration de la transparence des activités commerciales
et des flux financiers donne de bons résultats. Par exemple, la
Finlande a instauré en 2012 l’immatriculation fiscale obligatoire
de chacune des personnes travaillant sur un chantier de construction.
Cela oblige les employeurs à communiquer aux autorités les noms de
tous les entrepreneurs et sous-traitants participant au chantier,
ce qui contribue à la détection d’éventuelles activités de traite.
4 La vulnérabilité particulière de certains groupes
11. Qu’est-ce qui attend l’Europe? Malheureusement, ainsi
que l’explique Mme Groth, à moins que des mesures énergiques ne
soient prises immédiatement, la traite va probablement se développer,
à cause de la crise économique et de la vulnérabilité accrue de
certains groupes.
12. La pauvreté est, évidemment, le principal facteur de risque.
Etre en situation irrégulière augmente aussi le risque de tomber
aux mains de trafiquants et d’être exploité. De plus, certains groupes
se caractérisent par une vulnérabilité particulière.
4.1 Les femmes et les jeunes filles
13. Les femmes et les jeunes filles sont les principales
victimes de la traite, en Europe et dans le monde. La grande majorité
d’entre elles sont soumises à l’exploitation sexuelle, qui, selon
les estimations citées par Mme Groth, représente 76 % du travail
forcé dans l’Union européenne et dans les pays développés (contre 22 %
à l’échelle mondiale).
14. La vulnérabilité des femmes et des jeunes filles à la traite
est directement liée à l’inégalité entre les femmes et les hommes
et à la discrimination fondée sur le genre, qui prévalent partout
dans le monde. La prostitution forcée, en particulier, est une forme
d’exploitation et de violence qui touche les femmes de manière disproportionnée.
A ce titre, elle entre dans le champ d’application de la Convention
du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence
à l’égard des femmes et la violence domestique (STCE n° 210, «Convention
d’Istanbul»), d’où la synergie entre cet instrument et la Convention
sur la lutte contre la traite des êtres humains dans le domaine
de l’assistance et de la protection des victimes.
15. En dépit des grands principes, les victimes de la traite sont
aussi confrontées à une dure réalité, même lorsqu’elles coopèrent
avec la justice. Rares sont celles qui obtiennent l’autorisation
de rester dans un pays d’accueil européen, une fois terminée la
procédure judiciaire engagée contre les trafiquants. Je tiens aussi
à souligner l’absence, dans la grande majorité des Etats membres
du Conseil de l’Europe, de programmes de réinsertion destinés à
aider les victimes retournant dans leur pays d’origine à se réinsérer
dans la société et à subvenir à leurs besoins. Ce problème est particulièrement
préoccupant dans le cas des victimes de la prostitution forcée:
en effet, la réprobation sociale attachée à cette forme d’exploitation
conduit souvent à l’exclusion sociale des victimes, qui aggrave
encore leur vulnérabilité à la traite.
16. Les effets, sur la traite, de dispositions législatives érigeant
en infraction pénale l’achat de services sexuels ont fait l’objet
de vifs débats ces dernières années. Un rapport consacré à cette
question est élaboré actuellement par la commission sur l’égalité
et la non-discrimination. J’attends avec intérêt les résultats de cette
étude, qui viendront alimenter notre réflexion sur les moyens de
lutter contre le fléau de la traite.
4.2 Les personnes LGBT
17. Dans certains cas, l’orientation sexuelle et l’identité
de genre peuvent augmenter le risque de traite, notamment lorsqu’elles
ont entraîné un rejet de la part de la famille et une marginalisation
sociale
Note; parfois, ce risque est lié à la
demande d’esclavage sexuel dans les pays de destination (il est
fait état de Kenyans gays qui avaient été amenés à cette fin dans
le golfe Persique dans le cadre de la traite)
Note. La traite est également mentionnée
dans les
Principes sur l’application
de la législation internationale des droits humains en matière d’orientation
sexuelle et d’identité de genre ou
Principes
de Yogyakarta. Le principe n° 11 se lit en effet ainsi: «Chacun
peut se prévaloir d’une protection contre la traite, le commerce
et toute forme d’exploitation, y compris, mais pas uniquement, l’exploitation
sexuelle, pour des raisons d’orientation sexuelle ou d’identité
de genre, réelle ou perçue. Les mesures destinées à empêcher la
traite doivent aborder les facteurs qui augmentent la vulnérabilité,
y compris les diverses formes d’inégalité et de discrimination fondées
sur l’orientation sexuelle ou l’identité de genre, réelle ou perçue,
ou sur l’expression de celles-ci ou d’autres identités. De telles
mesures ne doivent pas rentrer en contradiction avec les droits
humains des personnes exposées au risque de la traite.»
4.3 Les personnes handicapées
18. La marginalisation et la discrimination fondées sur
différents éléments, tels que l’origine ethnique, la race, la religion
ou le handicap, figurent parmi les facteurs qui augmentent le risque
de traite. Ce risque est particulièrement élevé dans le cas du handicap.
Le handicap est à la fois une cause de discrimination dans le pays
d’origine de la victime potentielle et un facteur déterminant le
but de la traite.
19. Les personnes handicapées soumises à la traite sont généralement
contraintes à mendier. Cela est particulièrement vrai pour les enfants:
l’Unicef a indiqué récemment que, en Europe du Sud-Est, 13 % des victimes
avaient été soumises à la traite aux fins de mendicité forcée
Note. Dans le
rapport parallèle qu’il a communiqué en 2010 au Comité pour l’élimination
de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW), le Centre européen
des droits des Roms (ERRC) note également que le handicap est un
facteur aggravant la vulnérabilité à la traite pour les femmes et
les enfants roms
Note.
5 La protection des hommes victimes de la traite
20. L’Organisation internationale pour les migrations
(OIM) constate que le fait de se concentrer sur les femmes victimes
de la traite aux fins d’exploitation sexuelle a, dans certains cas,
conduit des Etats européens à ne pas s’occuper suffisamment des
victimes masculines ni des autres formes d’exploitation
Note.
Le constat a été confirmé lors d’un séminaire d’experts qui s’est
récemment tenu en Finlande et au cours duquel a été évoqué le cas
de deux hommes victimes de la traite qui, à titre de protection,
avaient été placés dans des centres de traitement pour personnes
alcooliques. A l’évidence, ce type de structure n’est pas adapté
à la prise en charge de victimes de la traite. Même si les hommes
sont moins nombreux parmi les victimes de la traite, il convient
d’établir des équipements adéquats pour leur venir en aide, et leurs
besoins spécifiques devraient être pris en compte lors de la conception
des systèmes d’assistance.
6 La traite interne
21. L’OIM souligne également que, dans certains cas,
la concentration des efforts sur la lutte contre la traite internationale
a détourné l’attention de la traite interne au point que celle-ci
passe inaperçue et que les victimes ne reçoivent aucune aide.
22. La traite des êtres humains peut avoir lieu entre différentes
régions d’un même pays. Elle peut également avoir pour victimes
des ressortissants locaux ou des immigrés naturalisés. Un cas de
ce type s’est récemment produit en Finlande, où un Finlandais a
été condamné pour des actes de traite concernant deux victimes de
nationalité finlandaise également.
23. Le centre britannique de lutte contre la traite des êtres
humains (UKHTC) apporte une attention particulière au problème de
la traite interne des enfants et entretient une coopération avec
des écoles dans tout le pays pour prévenir ce type de traite et
venir en aide aux victimes. A ce jour, plusieurs affaires ont été signalées
dans lesquelles des jeunes (au début de l’adolescence le plus souvent)
se font séduire par une personne plus âgée; celle-ci les encourage
à fuguer et les amène dans une autre ville du Royaume-Uni pour les
soumettre à des abus sexuels, individuels ou collectifs. Ce phénomène
particulièrement inquiétant appelle notre attention.
7 Le rôle des parlements dans la lutte contre la
traite des êtres humains
24. La commission sur l’égalité des chances pour les
femmes et les hommes, dont émane l’actuelle Commission sur l’égalité
et la non-discrimination, a apporté son soutien à la Convention
du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains
en préparant un rapport qui a mené à l’adoption de la
Résolution 1702 (2010) et de la
Recommandation
1895 (2010) sur la lutte contre la traite des êtres humains: promouvoir la
convention du Conseil de l’Europe. Ce rapport souligne le fort potentiel
de la convention et appelle les Etats membres du Conseil de l’Europe
à doter son mécanisme de suivi (Groupe d’experts sur la lutte contre
la traite des êtres humains, GRETA) de ressources humaines et financières
suffisantes.
25. En décembre 2010, la commission sur l’égalité des chances
pour les femmes et les hommes a tenu à Paris une conférence intitulée
«Les parlements unis contre la traite des êtres humains». A cette
occasion, des parlementaires et des experts issus d’organisations
intergouvernementales ou non gouvernementales ont fait le point
sur le problème de la traite et ont discuté des mesures à prendre
pour y mettre fin.
26. La déclaration finale adoptée par la conférence comporte plusieurs
recommandations, qui s’inspirent de bonnes pratiques. L’une des
recommandations vise à ce que chaque Etat membre du Conseil de l’Europe désigne
un coordinateur national de la lutte contre la traite. J’estime
qu’une telle autorité indépendante est en effet en mesure d’apporter
une contribution importante à la lutte contre la traite en observant
l’action du gouvernement et en veillant à ce que la traite demeure
une priorité politique.
27. En application du droit communautaire, plusieurs Etats membres
de l’Union européenne ont nommé un rapporteur national et ont obtenu
des résultats positifs. En Finlande, cette fonction a été confiée
à l’Ombudsman pour les minorités, qui est ainsi chargé d’observer
les phénomènes relatifs à la traite, de surveiller l’action menée
contre la traite et de formuler des propositions, recommandations,
déclarations et conseils pertinents. Les autorités, les membres
du tiers secteur et les victimes de la traite peuvent en outre prendre
contact avec l’Ombudsman, qui est compétent pour leur fournir des
conseils juridiques et pour aider les victimes de crimes en relation
avec la traite à exercer leurs droits.
28. La déclaration de Paris souligne également le rôle des parlements
dans la lutte contre la traite. Les parlementaires devraient demander
à être régulièrement associés à l’examen des lois et des politiques
en vigueur dans ce domaine. Ils peuvent soumettre des questions
à leurs gouvernements respectifs, notamment au sujet de la mise
en œuvre de la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre
la traite et de sa coordination avec d’autres instruments juridiques,
y compris le droit communautaire. Les parlementaires devraient en
outre soutenir le travail du GRETA, notamment en suivant de près
la procédure de nomination des membres du GRETA qui doivent être
des personnalités indépendantes pour pouvoir jouer pleinement leur rôle
et critiquer les gouvernements lorsque c’est nécessaire.
8 Explication des amendements
Amendement A
Le succès de la lutte contre la traite passe par la coopération
de multiples acteurs, du secteur public comme du secteur privé.
C’est pourquoi il est utile de compléter la liste des autorités
publiques et de faire mention des ONG mais aussi du tiers secteur,
ou «économie sociale», qui peut contribuer à faire reculer l’économie souterraine.
Amendement B
C’est l’une des recommandations de la déclaration de Paris
de 2010, à laquelle je ne peux que souscrire. Dans plusieurs pays
européens y compris la Finlande, des exemples positifs confirment
qu’une personnalité indépendante peut stimuler efficacement l’activité
gouvernementale en surveillant la mise en œuvre des textes juridiques
pertinents et en adressant des rapports périodiques au gouvernement
et au parlement.
Amendement C
Cet amendement vise à appliquer une autre recommandation de
la déclaration de Paris: les parlements devraient jouer un rôle
plus important dans la préparation, la mise en œuvre et le suivi
de vastes plans nationaux de lutte contre la traite.
Amendement D
Le GRETA joue un rôle capital dans le suivi de la mise en
œuvre de la convention du Conseil de l’Europe et devrait être doté
de ressources humaines et financières suffisantes. Pour que le GRETA
puisse mener une action utile et efficace, ses membres doivent posséder
les compétences adéquates et être indépendants vis-à-vis des gouvernements.
