Les juges doivent rester indépendants en Pologne et en République de Moldova
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- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 26 janvier 2021 (3e séance)
(voir Doc. 15204, rapport de la commission des questions juridiques et
des droits de l'homme, rapporteur: M. Andrea Orlando). Texte adopté par l’Assemblée le
26 janvier 2021 (3e séance).
1. L’Assemblée parlementaire rappelle
ses précédentes résolutions relatives au maintien de l’État de droit et
à la situation du pouvoir judiciaire dans les États membres du Conseil
de l’Europe, en particulier la
Résolution 1685 (2009) sur les allégations
d'abus du système de justice pénale, motivé par des considérations politiques,
dans les États membres du Conseil de l'Europe, la
Résolution 2098 (2016) et
la
Recommandation 2087
(2016) sur «La corruption judiciaire: nécessité de mettre
en œuvre d’urgence les propositions de l’Assemblée», et la
Résolution 2188 (2017) intitulée
«Nouvelles menaces contre la prééminence du droit dans les États
membres du Conseil de l’Europe – Exemples sélectionnés».
2. L’Assemblée rappelle que le respect de l’État de droit est
l’une des valeurs centrales du Conseil de l’Europe, que celui-ci
est étroitement lié à la démocratie et au respect des droits de
l’homme, et qu’il ne peut être mis en pratique que dans un environnement
propice. La corruption et les conflits d’intérêts nuisent toujours à
sa pleine réalisation.
3. Concernant la République de Moldova, l’Assemblée s’inquiète
de la proximité d’une partie du pouvoir judiciaire avec le pouvoir
politique, car cette proximité met en cause la lutte efficace contre
l’abus de pouvoir et la corruption.
4. Concernant la Pologne, l’Assemblée note que de nombreux juges
ont fait l’objet de différentes formes de harcèlement ces derniers
mois. Des procédures disciplinaires ou prédisciplinaires ont notamment
été engagées contre des juges qui ont parlé en public de l’indépendance
de la justice, critiqué les réformes en cours, participé à des activités
de sensibilisation du public aux questions liées à l’État de droit
et/ou adressé des questions préjudicielles à la Cour de justice
de l’Union européenne (CJUE) ou à la Cour suprême polonaise. Certains
juges ont été menacés ou de facto rétrogradés. L’Assemblée condamne
la campagne d’intimidation menée par le pouvoir politique contre
certains juges critiques et contre le pouvoir judiciaire en général,
et l’absence de mesures de protection des juges faisant l’objet
de cette campagne. Celle-ci n’est pas digne d’une démocratie et
d’un État de droit.
5. L’accès à la justice devant des juridictions indépendantes
et impartiales est un des indicateurs principaux permettant d’évaluer
le respect de l’État de droit dans un pays donné, comme le mentionne
la «Liste des critères de l’État de droit» de la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), que l’Assemblée
a appuyée dans sa
Résolution
2187 (2017). Ce droit essentiel est garanti par l’article 6.1
de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5,
«la Convention»). Dans sa jurisprudence, la Cour européenne des
droits de l’homme (la Cour) a souligné à plusieurs reprises que,
pour qu’un organe judiciaire soit considéré comme indépendant –
notamment à l’égard de l’exécutif et des parties à l’affaire –,
il faut examiner le mode de désignation de ses membres, la durée
de leur mandat, l’existence de garanties contre des pressions extérieures
et la question de savoir s’il y a ou non apparence d’indépendance.
6. L’Assemblée se réfère également à la Recommandation CM/Rec(2010)12
du Comité des Ministres aux États membres sur les juges: indépendance,
efficacité et responsabilité, qui rappelle que l’indépendance des juges
est un «élément inhérent à l’État de droit et indispensable à l’impartialité
des juges et au fonctionnement du système judiciaire», et qu’elle
est «une garantie du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales
qui permet à toute personne d’avoir confiance dans le système judiciaire».
Lorsque les juges estiment que leur indépendance est menacée, ils
devraient pouvoir se tourner vers un conseil de la justice ou vers
une autre autorité indépendante, ou disposer de voies effectives
de recours. Les conseils de la justice visent à garantir l’indépendance
de la justice et celle de chaque juge; au moins la moitié de leurs
membres devraient être des juges choisis par leurs pairs issus de
tous les niveaux du pouvoir judiciaire, dans le plein respect du
pluralisme au sein du système judiciaire.
7. L’Assemblée souligne que ces principes ont été réaffirmés
dans les documents des instances spécialisées du Conseil de l’Europe
telles que la Commission de Venise, le Groupe d’États contre la
corruption (GRECO), la Commission européenne pour l’efficacité de
la justice (CEPEJ) et le Conseil consultatif des juges européens
(CCJE).
8. L’Assemblée rappelle que sa commission pour le respect des
obligations et engagements des États membres du Conseil de l’Europe
(commission de suivi) examine également la question de l’indépendance
des juges dans les États membres du Conseil de l’Europe dans le
cadre de ses travaux et se réfère à ses résolutions les plus récentes
– la
Résolution 2308
(2019) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en
République de Moldova et la
Résolution
2316 (2020) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en
Pologne.
9. Eu égard aux constats de la
Résolution 2308 (2019) concernant
la République de Moldova, qui fait l’objet d’une procédure de suivi
de l’Assemblée, l’Assemblée est préoccupée par le fait que plusieurs
tentatives de réformer la justice n’ont pas abouti et que la corruption,
y compris dans les cercles du pouvoir judiciaire, demeure un phénomène
très répandu dans ce pays. Elle prend note des derniers changements
politiques et de la volonté politique du gouvernement de donner
priorité à la réforme de la justice, et salue les consultations de
haut niveau menées entre les autorités et les représentants du Conseil
de l’Europe.
10. Ainsi, l’Assemblée appelle les autorités de la République
de Moldova:
10.1 à poursuivre la
réforme de la justice, du Conseil supérieur de la magistrature et
du ministère public conformément aux recommandations des organes
et des instances du Conseil de l’Europe, et notamment à finaliser
l’adoption des amendements à l’article 122 de la Constitution;
10.2 à prendre les mesures nécessaires pour mettre en œuvre
la nouvelle stratégie pour la réforme de la justice, en tenant compte
de l’analyse des experts du Conseil de l’Europe; à cette fin, les
autorités moldaves devraient donner priorité à la question de l’évaluation
des juges et des procureurs, et utiliser pleinement les procédures
qui existent déjà pour assurer l’intégrité de la justice;
10.3 à renforcer considérablement leurs efforts pour lutter
contre la corruption parmi les juges et les procureurs, et, à cette
fin, à mettre en œuvre les recommandations du GRECO;
10.4 à continuer à coopérer avec la Commission de Venise et
avec les autres instances et organes du Conseil de l’Europe.
11. Concernant la Pologne, l’Assemblée rappelle que, au vu des
inquiétudes qu’elle a exprimées dans sa
Résolution 2316 (2020) sur les changements
dans le fonctionnement du système de la justice introduits depuis fin
2015, elle a ouvert une procédure de suivi à l’égard de ce pays.
La Pologne est le seul État membre de l’Union européenne soumis
actuellement à cette procédure. L’Assemblée demeure préoccupée par
les événements qui ont suivi l’adoption de ladite résolution, notamment
l’entrée en vigueur de la loi du 20 décembre 2019, les nouvelles
procédures disciplinaires instituées contre des juges, les procédures
visant à la levée de leur immunité, y compris pour des actes commis
dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles, ainsi que
par de nouveaux cas de harcèlement de juges.
12. L’Assemblée relève que les inquiétudes exprimées dans sa
Résolution 2316 (2020) demeurent d’actualité:
12.1 la «crise constitutionnelle»
n’a pas été réglée et le Tribunal constitutionnel semble être fermement
contrôlé par les autorités au pouvoir, ce qui l’empêche d’être un
arbitre impartial et indépendant de la constitutionnalité et de
l’État de droit;
12.2 étant donné la composition actuelle du Conseil national
de la magistrature et l’arrêt de la CJUE du 19 novembre 2019, le
Conseil national de la magistrature ne peut plus être considéré
comme un organe autonome et indépendant des autorités législatives
et exécutives;
12.3 la Chambre disciplinaire de la Cour suprême ne satisfait
pas aux exigences d’indépendance et d’impartialité énoncées dans
l’arrêt de la CJUE du 19 novembre 2019, car les conditions objectives
dans lesquelles elle a été créée, ses caractéristiques et la manière
dont ses membres ont été nommés sont de nature à engendrer des doutes
légitimes, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité
de cette instance à l’égard d’éléments extérieurs; le même raisonnement
peut être appliqué à la Chambre du contrôle extraordinaire et des
affaires publiques de la Cour suprême;
12.4 les pouvoirs du ministre de la Justice en ce qui concerne
la nomination et la révocation des présidents de tribunaux, les
procédures disciplinaires à l’encontre des juges et l’organisation
interne des tribunaux demeurent excessifs, notamment au vu de sa
qualité de procureur général.
13. L’Assemblée demeure également préoccupée par la réaction des
autorités polonaises face à la résolution de la Cour suprême du
23 janvier 2020 et invite celles-ci à se conformer pleinement à
cette résolution. Elle s’inquiète du chaos juridique qu’a entraîné
la «réforme» de la justice pour les justiciables, en Pologne et
à l’étranger, concernés par les décisions de la justice polonaise
dont la validité est mise en question par les doutes sérieux sur
la légitimité de la procédure de nomination de certains juges, dont
des juges siégeant au Tribunal constitutionnel et à la Cour suprême,
ainsi que de la nomination du premier président de cette dernière.
Elle estime que l’entrée en vigueur de la loi du 20 décembre 2019
aura un effet dissuasif sur l’exercice par les juges de leurs droits
au respect de la vie privée et à la liberté d’expression et d’association garantis
respectivement par les articles 8, 10 et 11 de la Convention, et
peut les empêcher d’objecter que la composition d’un tribunal pourrait
entraîner la nullité d’une procédure judiciaire.
14. Ainsi, l’Assemblée appelle les autorités polonaises:
14.1 à s’abstenir d’appliquer les
dispositions de la loi du 20 décembre 2019;
14.2 à revoir les changements introduits dans le fonctionnement
du Tribunal constitutionnel et du système de la justice ordinaire
à la lumière des normes du Conseil de l’Europe relatives à l’État
de droit, à la démocratie et aux droits de l’homme; à la suite des
constats de la Commission de Venise inclus dans son Avis no 977/2020
du 22 juin 2020 concernant notamment les amendements à la loi sur
les tribunaux ordinaires introduits depuis 2017, il conviendrait:
14.2.1 de revenir au précédent système d’élection des membres-juges
du Conseil national de la magistrature ou d’adopter une réforme
de la justice qui assurerait de manière efficace son autonomie par
rapport au pouvoir politique;
14.2.2 de revoir la composition, la structure interne et les
pouvoirs de la Chambre des affaires disciplinaires et de la Chambre
du contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême;
14.2.3 de revoir la procédure pour l’élection du premier président
de la Cour suprême;
14.2.4 de réinstaurer les pouvoirs des assemblées des juges en
matière de nomination, de promotion et de révocation des juges;
14.3 à s’abstenir de prendre des mesures législatives ou administratives
ou d’autres initiatives qui pourraient constituer un risque pour
l’État de droit et, en particulier, pour l’indépendance de la justice;
14.4 à coopérer pleinement avec les organes et les instances
du Conseil de l’Europe, dont la Commission de Venise, et avec les
institutions de l’Union européenne sur les questions liées à la réforme
de la justice;
14.5 à ouvrir un dialogue constructif et durable sur la réforme
de la justice avec toutes les parties prenantes, dont les partis
d’opposition, les représentants de la justice, des barreaux et de
la société civile, et des experts du milieu académique.
15. L’Assemblée met en exergue et rappelle les arrêts de la CJUE
dans les affaires concernant le départ anticipé à la retraite des
juges de la Cour suprême (C-619/18) et des juges de juridictions
ordinaires (C-192/18) et la légitimité de la chambre disciplinaire
de la Cour suprême (C-585/18, C-624/18 et C-625/18), qui ont permis
de remédier à certaines violations des principes de l’indépendance
de la justice. Notamment, elle note avec satisfaction que, à la
suite de l’arrêt de la CJUE du 24 juin 2019 (affaire C-619/18),
les juges de la Cour suprême ont été rétablis dans leurs fonctions
et elle appelle les autorités à se conformer pleinement et dans les
meilleurs délais aux deux autres arrêts de la CJUE ainsi qu’à son
ordonnance du 8 avril 2020 (affaire C-791/19) sur les mesures provisoires
concernant principalement la suspension de l’application des dispositions pertinentes
sur la chambre disciplinaire de la Cour suprême.
16. L’Assemblée rappelle sa
Résolution
2178 (2017) relative à la mise en œuvre des arrêts de
la Cour européenne des droits de l’homme, et appelle la Pologne
et la République de Moldova à mettre pleinement en œuvre ces arrêts
et à donner la priorité politique à ceux qui font apparaître un
besoin urgent de procéder à de vastes réformes du système judiciaire.
Cela est valable pour la Pologne nonobstant les progrès qu’elle
a réalisés dans la mise en œuvre des arrêts de la Cour concernant
la durée excessive des procédures judiciaires.
17. Pleinement consciente de la diversité des systèmes et des
cultures juridiques des États membres du Conseil de l’Europe, l’Assemblée
appelle les autorités moldaves et polonaises à promouvoir une culture politique
et juridique propice à la mise en œuvre de l’État de droit et notamment
à l’indépendance de la justice, en droit et dans les faits.
