B Exposé des motifs
par Mme Laima Andrikiené, rapporteure
1 Introduction
1.1 Origine
et points de référence
1. En 2017, l’Assemblée parlementaire
avait déjà lancé un appel pour un sommet du Conseil de l’Europe afin
de réaffirmer l’unité européenne et de défendre et promouvoir la
sécurité démocratique en Europe (
Résolution 2186 (2017)). L’Assemblée a ensuite évoqué les profonds changements
survenus en Europe ainsi que les nombreux défis politiques qui se
posent, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des frontières de l’Europe,
et qui menacent le continent et son unité. Dans ce contexte, l’Assemblée
a estimé que le Conseil de l’Europe et les valeurs qu’il défend
sont aujourd’hui plus nécessaires que jamais. Elle a également appelé
à la préservation et au renforcement de ce projet paneuropéen singulier,
qui est actuellement mis en péril par des divisions et un affaiblissement
de l’engagement des États membres
Note.
3. Le 4 novembre 2021, la Commission des questions politiques
et de la démocratie a considéré un schéma révisé du rapport, alors
que M. Andreas Nick (Allemagne, PPE/DC) était encore rapporteur.
4. Le 1er février 2022, la commission
m’a nommée rapporteure.
1.2 Objet
et champ d’application
5. Le rapport se concentre les
objectifs suivants: 1) souligner le profil singulier, les caractéristiques
et les priorités stratégiques du Conseil de l’Europe; 2) examiner
le rôle du Conseil de l’Europe à travers les trois piliers que sont
l’orientation thématique, la portée géographique et la gouvernance
institutionnelle, en soulignant la nécessité de faire des progrès
réguliers concernant tous ces piliers; 3) présenter les possibilités de
coopération et de synergies avec d’autres institutions européennes,
notamment l’Union européenne et l’Organisation pour la sécurité
et la coopération en Europe (OSCE), ainsi que la nécessité de tenir
compte des travaux de ces institutions, qui sont toutes deux proactives
dans les domaines traditionnels du Conseil de l’Europe, et d’y faire
référence.
6. Le rapport est fondé sur le principe selon lequel le Conseil
de l’Europe et les autres institutions européennes devraient se
démarquer davantage et ne pas rivaliser entre elles. Il s’efforce,
par conséquent, de définir précisément le profil de l’Organisation
et de présenter un projet de répartition claire des responsabilités entre
le Conseil de l’Europe et les autres institutions européennes dans
les domaines du droit, de la sécurité et de la prospérité économique.
À cette fin, il conviendra de préciser les grandes orientations
du Conseil de l’Europe et notamment de mieux définir son rôle et
ses principaux avantages par rapport à l’Union européenne et à l’OSCE,
afin d’établir un profil très spécifique de l’Organisation dans
le concert des organisations européennes et d’éviter les doubles
emplois et le chevauchement des réglementations.
7. Bien qu’un grand nombre des nouveaux défis, questions et tâches
relevant du Conseil de l’Europe soient définis avec précision dans
les documents de référence susmentionnés (en particulier le rapport
de M. Tiny Kox de 2021), ce rapport tient compte des faits nouveaux
sans précédent déclenchés par la guerre d’agression à grande échelle
lancée par la Fédération de Russie, avec l’aide du régime du Bélarus,
contre l’Ukraine le 24 février 2022. En conséquence, la Fédération
de Russie a été exclue du Conseil de l’Europe le 16 mars 2022
Note et
les relations de l’Organisation avec les autorités du Bélarus ont
été suspendues le 17 mars 2022
Note.
Ces faits nouveaux constituent une incitation à réexaminer la mission
actuelle du Conseil de l’Europe et à l’adapter à la nouvelle réalité,
ce qui inclut la nécessité d’évaluer et de tirer profit de l’expérience acquise.
1.3 Contexte
général
8. Créé en 1949, le Conseil de
l’Europe est la plus ancienne organisation de l’architecture politique européenne.
Sa mission, telle qu’elle est inscrite dans son Statut, est «de
réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder
et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun
et de favoriser leur progrès économique et social» (article 1).
Ce but «sera poursuivi au moyen des organes du Conseil, par l’examen
des questions d’intérêt commun, par la conclusion d’accords et par l’adoption
d’une action commune dans les domaines économique, social, culturel,
scientifique, juridique et administratif, ainsi que par la sauvegarde
et le développement des droits de l’homme et des libertés» (article 1.b).
«Tout membre du Conseil de l’Europe reconnaît le principe de la
prééminence du droit et le principe en vertu duquel toute personne
placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l’homme et des libertés
fondamentales. Il s’engage à collaborer sincèrement et activement
à la poursuite du but [du Conseil de l’Europe]» (article 3).
9. Ainsi, le caractère unique du Conseil de l’Europe, garant
naturel de «l’unité dans la diversité», réside dans son mandat statutaire,
qui consiste à rassembler les États européens afin d’accompagner
leurs progrès sur la base de valeurs et de principes communs, tels
que la prééminence du droit, la démocratie pluraliste et les droits
humains.
10. En plus de 70 ans d’activités, le Conseil de l’Europe est
devenu la plus grande organisation européenne fondée sur des traités
et a réalisé des progrès remarquables dans la poursuite de son objectif
en promouvant la coopération dans les domaines social, culturel,
scientifique et juridique. Il a réussi à faire en sorte que l’acquis
juridique constitue la base de l’ordre public démocratique européen
et un espace juridique commun, qui se compose de plus de 220 instruments
juridiquement contraignants. Certains de ces instruments ont encouragé
l’établissement de normes mondiales, car de nombreuses conventions
qui appartiennent au système conventionnel européen, unique en son
genre, sont ouvertes aux États non membres et sont également utilisées
comme source d’inspiration pour la rédaction d’autres conventions
et législations nationales. L’acquis juridique européen repose essentiellement
sur la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5) et
la Charte sociale européenne (STE n° 35).
11. La Convention européenne des droits de l’homme a permis de
mettre en place le système le plus efficace de protection des droits
humains, dont la Cour européenne des droits de l’homme est l’élément
central. Le caractère unique de ce système réside dans le fait que
la mise en œuvre de plusieurs de ses conventions fait l’objet d’un
suivi, assuré notamment par des experts indépendants, et que les
États parties bénéficient d’un soutien pour remédier à toute insuffisance
constatée à cet égard. En outre, des organes d’experts faisant autorité,
tels que la Commission européenne pour la démocratie par le droit
(la Commission de Venise), fournissent des conseils et des lignes
directrices pour mener des réformes constitutionnelles et juridiques
dans les États membres et les États non membres qui souhaitent participer
à ces organes.
12. Malgré de grandes réussites, l’échec du Conseil de l’Europe
à créer une Europe sans clivages ne saurait être passé sous silence
et pourrait remettre en cause la vision même de l’Organisation en
tant que projet paneuropéen. Récemment, de nouvelles lignes de fracture
sont apparues en raison de l’agression sans précédent de la Russie
contre les valeurs européennes, ce qui constitue le principal défi
pour la sécurité européenne et mondiale. Dès lors, le Conseil de
l’Europe doit assumer sa part de responsabilité politique puisqu’il
n’a pas été en mesure de répondre à temps et efficacement à la montée
de la politique agressive et de l’autoritarisme en Russie et s’est
montré, en particulier, incapable de surveiller l’évolution de l’idéologie impérialiste
anti-européenne et anti-humaniste du «monde russe», fondée sur des
idées de supériorité nationale et de haine nationale. En parallèle,
cette idéologie est également ancrée dans la discrimination fondée
sur le genre, l’orientation et l’identité sexuelles, et ce malgré
l’adhésion de la Russie au Conseil de l’Europe pendant 26 ans.
13. Afin de restaurer et de maintenir sa crédibilité, l’Organisation
devrait tirer les enseignements de cet échec. Elle devrait revenir
à ses valeurs fondamentales qui ne sauraient bien entendu jamais
être compromises par les accommodements pris à l’égard des régimes
agressifs et autoritaires au nom du multilatéralisme et du règlement
de problèmes financiers. Les valeurs, principes et normes du Conseil
de l’Europe sont plus pertinents que jamais dans le contexte historique
actuel où ils sont ouvertement bafoués. Les États membres devraient
renouveler leur engagement, au plus haut niveau politique, envers
ces valeurs, principes et normes, et conférer à l’Organisation l’autorité
à la fois juridique, politique et morale nécessaire lui permettant
de promouvoir efficacement les droits humains, la démocratie et
l’État de droit. Ils devraient également accorder au Conseil de
l’Europe les ressources budgétaires lui permettant d’accomplir son
mandat et le mettre à l’abri d’un chantage financier.
14. Ainsi, la mission statutaire du Conseil de l’Europe est loin
d’être achevée, d’autant que les objectifs fondamentaux de l’Organisation
sont entravés par des obstacles considérables et interdépendants,
tels que l’agression de grande ampleur lancée sur le continent européen,
la montée de l’autoritarisme et du populisme politique, les attaques
hybrides utilisant l'immigration clandestine et les campagnes de
désinformation, l’hostilité croissante à l’égard de la démocratie
pluraliste ainsi que les pandémies et autres crises. Afin de répondre
efficacement à ces défis et de rester le garant des valeurs européennes
communes, le Conseil de l’Europe, qui est l’un des piliers de l’architecture
politique européenne, doit impérativement se renforcer.
2 Atouts et piliers du Conseil de l’Europe
2.1 Orientation
thématique
15. Le Conseil de l’Europe joue
un rôle singulier dans les domaines fondamentaux de l’État de droit,
de la démocratie pluraliste et des droits humains. Sa principale
priorité sera donc de rester le pilier de la sécurité démocratique
et d’une coopération constructive et effective sur ces questions
en Europe et dans le monde.
16. La mise en œuvre de la Convention européenne des droits de
l’homme dans tous les États membres doit rester la priorité première
du Conseil de l’Europe, car la Convention incarne les valeurs fondatrices
de l’Organisation. Cette priorité exige un engagement sans faille
de tous les États membres au niveau national et la préservation
de l’autorité de la Cour européenne des droits de l’homme en tant
que recours de dernier ressort pour la majorité des Européens. L’exécution
inconditionnelle de tous les arrêts de la Cour, ainsi que des mesures
provisoires qu’elle prononce au titre de l’article 39 de son Règlement,
doit être assurée.
17. La priorité suivante du Conseil de l’Europe est de promouvoir
la ratification de (l’adhésion à) la Charte sociale européenne révisée
(STE n° 163) et son Protocole additionnel prévoyant un système de
réclamations collectives (STE n° 158). Il convient de rappeler que
déjà lors du Sommet de Varsovie de 2005, les chefs d’État et de
gouvernement avaient estimé que la Charte sociale européenne révisée
devrait être considérée comme le socle minimal des droits sociaux
que tous les États membres devraient garantir.
18. La promotion de l’égalité réelle et du respect de la dignité
humaine, ainsi que la lutte contre la discrimination fondée sur
quelque motif que ce soit, sont deux axes tout aussi prioritaires
pour le Conseil de l’Europe. L’Organisation doit continuer à contribuer
activement à la réalisation de ces objectifs, car cet effort serait
l’une des meilleures réponses à la montée du populisme politique
et des idées fondées sur l’hostilité aux valeurs européennes. Des
conventions novatrices, telles que la Convention du Conseil de l’Europe
sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes
et la violence domestique (STCE n °210, «la Convention d’Istanbul»),
la Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des enfants
contre l’exploitation et les abus sexuels (STCE n° 201, «la Convention
de Lanzarote») et la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte
contre la traite des êtres humains (STCE n° 197) sont devenues des
normes et des références mondiales, et leur mise en œuvre effective
doit rester une priorité essentielle.
19. Le Conseil de l’Europe doit être plus réactif pour faire face
et s’attaquer aux menaces existantes et émergentes qui visent les
sociétés démocratiques et la sécurité démocratique, qui sont liées
à la montée du populisme politique et aux tendances autoritaires
dans certains États membres, qu’il s’agisse d’anciennes ou de nouvelles
démocraties. Il convient d’encourager non seulement le renforcement
du système de suivi, mais aussi les études sur l’identification
des causes profondes du populisme politique malsain, du recul démocratique
et de l’autoritarisme, ainsi que sur leur prévention.
20. Par ailleurs, en tant qu’institution normative reconnue dans
le domaine de la protection des droits humains, le Conseil de l’Europe
devrait s’adapter à la vitesse et à l’ampleur des changements sociétaux,
et s’employer à concevoir des réponses communes et à fixer de nouvelles
normes pour protéger ces droits face à des défis nouveaux et évolutifs.
L’Organisation constitue, à ce titre, le cadre approprié pour apporter
des réponses adéquates aux enjeux liés à l’émergence des nouvelles
technologies, notamment l’intelligence artificielle, ainsi qu’aux
problèmes liés à la progression de la désinformation organisée.
Le Conseil de l’Europe devrait également se concentrer sur la nouvelle
génération de droits humains et notamment faire en sorte que le
droit à un environnement sûr, sain et durable soit un principe et
non une simple politique. Enfin et surtout, le Conseil de l’Europe
doit continuer de mettre au cœur de ses préoccupations la recherche
de réponses communes aux défis sociétaux qui menacent l’État de
droit, tels que la corruption, le blanchiment de capitaux, le terrorisme
et l’extrémisme violent.
2.2 Portée
géographique
21. Le Conseil de l’Europe est
un forum unique qui promeut la coopération sur un pied d’égalité
entre tous les États européens, qu’ils souhaitent ou non devenir
membres de l’Union européenne. Il est fondé sur l’attachement aux
valeurs partagées et sert d’instrument pour trouver des réponses
aux défis communs. À l’heure actuelle, l’Organisation peut s’appuyer
sur tout l’éventail de ses possibilités pour instaurer un dialogue inclusif
et significatif entre les 46 États membres. Il conviendrait tout
d’abord, à la suite de la guerre d’agression de grande ampleur déclenchée
par la Fédération de Russie ainsi que d’autres crimes internationaux imputables
aux régimes autoritaires de la Russie et du Bélarus, que le Conseil
de l’Europe adapte en conséquence sa compréhension des menaces qui
pèsent aujourd’hui sur la sécurité démocratique.
22. Dans ce contexte, le Conseil de l’Europe doit être prêt à
fournir toute l’assistance possible, dans le cadre de son mandat,
à l’Ukraine et aux autres pays touchés par l’agression, ainsi qu’à
la réintégration éventuelle des territoires ukrainiens, géorgiens
et moldaves qui sont actuellement sous occupation russe.
23. Malgré son incapacité à instaurer un dialogue inclusif et
significatif avec la Fédération de Russie et l’exclusion de celle-ci
de l’Organisation, le Conseil de l’Europe doit poursuivre son ambition
de devenir une véritable organisation paneuropéenne rassemblant
tous les États européens. Sa vision stratégique doit continuer d’être
axée sur la création de l’espace européen commun d’ordre public
démocratique sans «trous noirs». Par conséquent, l’une de ses principales
priorités devrait être de lancer de nouvelles initiatives afin de continuer
à soutenir la future Russie démocratique, notamment en maintenant
le dialogue avec les défenseurs des droits humains, les forces démocratiques,
les médias libres et la société civile indépendante.
24. Il est tout aussi important d’aider les forces démocratiques
et de la société civile, les défenseurs des droits humains et les
médias libres au Bélarus, dont le régime autoritaire s’est fait
le complice de l’agression russe contre l’Ukraine et les valeurs
démocratiques européennes. En particulier, il convient de continuer
à appuyer les efforts déployés par les forces démocratiques bélarusses
pour élaborer une vision des réformes constitutionnelles et autres
réformes juridiques visant à restaurer l’État de droit et l’ordre
constitutionnel démocratique. Dans ce domaine, l’expertise de la
Commission de Venise serait particulièrement bienvenue.
25. Faire en sorte que les auteurs de tous les crimes internationaux,
et du crime d’agression en particulier, aient à répondre de leurs
actes est une condition préalable essentielle à la paix fondée sur
le respect de l’État de droit, de la démocratie pluraliste et des
droits humains. Par conséquent, le Conseil de l’Europe devrait soutenir
la création d’un tribunal international spécial pour le crime d’agression
contre l’Ukraine, conformément à la
Résolution 2436 (2022) de l’Assemblée
Note. La compétence de ce tribunal devrait
permettre d’appuyer et de compléter les travaux de la Cour pénale
internationale (CPI), en évitant tout double emploi, puisque cette dernière
est compétente pour connaître des crimes de guerre, des crimes contre
l’humanité et éventuellement d’un crime de génocide commis sur le
territoire ukrainien. Ce tribunal international spécial devrait
évaluer la planification, la préparation, le lancement et l’exécution
du crime d’agression à l’encontre de l’Ukraine, y compris ses origines
et racines idéologiques, et tenir compte des actes d’agression antérieurs
envers d’autres pays. Les principaux responsables, à savoir les
plus hauts dirigeants politiques et militaires de la Fédération de
Russie, ainsi que ceux du régime du Bélarus qui ont fourni une aide
logistique et autre à la Russie pour perpétrer des actes d’agression
contre l’Ukraine, devraient être tenus de rendre des comptes devant
le futur tribunal. À la demande de l’Ukraine, le Conseil de l’Europe
pourrait jouer un rôle de premier plan dans la rédaction et l’ouverture
à la signature d’un traité multilatéral portant création du tribunal
international spécial.
26. Par ailleurs, le Conseil de l’Europe devrait appuyer les initiatives
publiques et, au besoin, être le protagoniste de l’établissement
d’un tribunal international spécial pour les crimes contre l’humanité
commis par le régime autoritaire du Bélarus à l’encontre de son
peuple, y compris la torture généralisée et systématique, l’emprisonnement
et autres privations graves de liberté physique en violation des
dispositions fondamentales du droit international, ainsi que la
persécution de groupes et de collectivités identifiables pour des
motifs d’ordre politique, national et ethnique. À ce jour, aucun
tribunal international n’a compétence à l’égard de ces crimes et,
compte tenu du manque d’indépendance qui les caractérise, les autorités
judiciaires et répressives bélarusses ne sont pas en mesure d’enquêter
sur les crimes commis par le régime de Loukachenko. Bien au contraire,
elles sont instrumentalisées aux fins de leur commission.
27. Dans le droit fil de sa vision paneuropéenne, le Conseil de
l’Europe devrait poursuivre sa coopération avec le Kosovo*
Note en vue de renforcer l’État de droit,
les droits humains et la démocratie, conformément aux normes de
l’Organisation. La demande d’adhésion du Kosovo au Conseil de l’Europe
le 12 mai 2022 témoigne clairement de sa volonté d’avancer avec
détermination sur la voie de l’intégration européenne et cette demande
devrait être envisagée dans un esprit d’ouverture et pragmatique.
28. Le système conventionnel unique du Conseil de l’Europe et
l’expérience d’organes d’experts faisant autorité, en particulier
la Commission de Venise, permettent à l’Organisation de renforcer
son rôle au niveau mondial en tant que principal organisme normatif
dans les domaines de l’État de droit, de la démocratie et des droits
humains. Le Conseil de l’Europe devrait s’employer plus activement
à promouvoir le rayonnement mondial de ses instruments juridiques,
dont bon nombre présentaient un caractère novateur, notamment auprès
de plateformes internationales pertinentes telles que l’Organisation
des Nations Unies. Le Conseil de l’Europe devrait sortir de l’approche
de la «proximité géographique» en cherchant à établir des partenariats avec
les États et organisations qui partagent des valeurs et principes
identiques ou similaires. La possibilité d’associer davantage d’observateurs
doit également être envisagée.
2.3 Gouvernance
institutionnelle
29. La poursuite d’un véritable
«trilogue» régulier, sincère et efficace entre les deux organes
statutaires que sont le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire,
et le ou la Secrétaire Général·e doit être considérée comme un moyen
de garantir la pertinence stratégique et l’efficacité de l’Organisation.
30. Le caractère singulier du Conseil de l’Europe tient également
à son organe statutaire parlementaire composé de membres des parlements
nationaux, qui reflète tout l’éventail des opinions politiques,
y compris l’opposition. Cette ouverture doit être utilisée au profit
de l’ensemble de l’Organisation lors de l’identification des priorités
pour les années à venir, car l’Assemblée parlementaire peut apporter
une contribution significative à tous les domaines prioritaires
du Conseil. À cet égard, l’Assemblée peut servir d’instrument efficace
pour la promotion des principales conventions du Conseil de l’Europe
dans les parlements nationaux en vue d’accroître l’impact de ces
instruments sur les processus législatifs et politiques nationaux.
Son rôle en tant que plateforme politique au service de la diplomatie
parlementaire peut être renforcé. De même l’Assemblée peut jouer
un rôle plus important pour promouvoir et renforcer les efforts
du Comité des Ministres concernant l'exécution des arrêts de la
Cour européenne des droits de l’homme. En outre, les fonctions de
l’Assemblée en matière d’élection des juges de la Cour européenne
des droits de l’homme et du/de la Secrétaire Général·e confèrent
à ces institutions une plus grande légitimité.
31. Le suivi des obligations et engagements des États membres
n’est pas moins essentiel dans le domaine de la coopération interinstitutionnelle,
car il constitue un moyen extrêmement important de veiller, par
une action concertée, à ce que tous les États membres s’acquittent
des obligations auxquelles ils ont souscrit de leur plein gré au
moment de leur adhésion au Conseil de l’Europe. Il importe cependant
de mettre en place une coordination plus intense et plus structurée
entre les activités de suivi de l’Assemblée, les activités du Comité
des Ministres, de la Secrétaire Générale et de la Commissaire aux
droits de l’homme, ainsi que celles des différents mécanismes et
organes spécialisés de suivi et de conseil de l’Organisation, sans
préjudice de leur indépendance. Le nombre de pays qui, des décennies
après leur adhésion au Conseil de l’Europe, font encore l’objet
d’une procédure de suivi de l’Assemblée et l’incapacité manifeste
à exercer une influence sur la Fédération de Russie montrent bien
qu’il faut revoir le système actuel. Plus généralement, il serait
utile d’envisager des moyens de coordonner plus efficacement les
activités de suivi avec les autres organisations internationales,
notamment les Nations Unies, pour renforcer les synergies, éviter
les doublons inutiles et alléger l’obligation de rapport qui pèse
sur les États membres.
32. La nécessité de rapprocher l’Organisation des citoyens devrait
figurer parmi les grandes priorités du Conseil de l’Europe, notamment
en renforçant le rôle et la participation significative des organisations
de la société civile et des institutions nationales des droits de
l’homme aux travaux de notre Organisation et en s’employant à associer
les jeunes et les enfants. Ces mesures seraient également utiles
pour faire face à des défis tels que la montée du populisme politique
et les attitudes hostiles à l’égard de la démocratie, car elles permettraient
d’accroître la visibilité de ce que signifie l’adhésion à l’Organisation,
tant en termes d’avantages pour les États membres et leurs citoyens
que d’obligations pour tous les États membres. Dans ce domaine,
le Conseil de l’Europe peut s’appuyer sur l’expérience récente de
l’Union européenne en ce qui concerne la Conférence sur l’avenir
de l’Europe.
3 Le
Conseil de l’Europe dans le paysage institutionnel européen
3.1 L’Union
européenne
33. L’Union européenne et le Conseil
de l’Europe partagent les mêmes valeurs que sont l’État de droit,
la démocratie pluraliste et les droits humains, sur lesquelles ils
sont fondés. Certes, l’élargissement post-Lisbonne des activités
de l’Union européenne aux domaines couverts par le mandat statutaire
du Conseil de l’Europe et touchant à la démocratie, aux droits humains
et à l’État de droit peut créer des risques de chevauchement et
de double emploi inutile des travaux, mais il est peu probable que
l’Union européenne couvre l’ensemble de la zone géographique des
activités du Conseil de l’Europe (actuellement 19 membres du Conseil
de l’Europe n’appartiennent pas à l’Union européenne). Ce n’est
pas non plus l’objectif de l’Union européenne qui vise, entre autres,
à une intégration plus profonde en créant un espace commun de liberté,
de sécurité, de justice et de libre circulation des personnes ainsi
qu’un marché intérieur. Les droits fondamentaux, tels qu’ils sont
garantis par la Convention européenne des droits de l’homme et tels
qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux
États membres de l’Union européenne, sont considérés comme les principes
généraux du droit de l’Union (article 6.3 du traité sur l’Union
européenne).
34. Ces droits constituent la base des synergies entre les deux
organisations européennes. Le système conventionnel unique du Conseil
de l’Europe est l’un des principaux atouts et un avantage comparatif
de l’Organisation. Il peut servir de point de départ à l’Union européenne
pour renforcer la protection des droits humains dans les domaines
qui se chevauchent. Cependant, afin de compléter l’espace juridique
européen commun, l’adhésion de l’Union européenne à la Convention
européenne des droits de l’homme (ainsi qu’au système de la Charte
sociale européenne) doit rester parmi les priorités stratégiques
du Conseil de l’Europe. En effet, les particuliers pourront ainsi
saisir la Cour européenne des droits de l’homme non seulement pour des
actes commis par ses États membres mais aussi pour des actes imputables
à l’Union européenne.
35. En outre, l’expérience et les compétences du Conseil de l’Europe
pourront être davantage mises à profit pour renforcer l’État de
droit dans les États membres de l’Union européenne. Les avis de
la Commission de Venise, les rapports du Groupe d’États contre la
corruption (GRECO), les arrêts de la Cour européenne des droits
de l’homme et les décisions du Comité des Ministres sont régulièrement
utilisés par les organes de l’Union européenne, en particulier le
Parlement européen et la Commission européenne. Il convient de souligner
le rôle de la Commission de Venise dans la gestion des questions
relatives à l’État de droit, conformément à l’article 7 du traité
sur l’Union européenne, et dans l’évaluation des progrès réalisés
dans ce domaine par les pays candidats au cours du processus d’élargissement
de l’Union européenne.
36. Parmi les défis récents, il faut mentionner la nécessité de
créer des synergies accrues entre le Conseil de l’Europe et l’Union
européenne dans le contexte d’un nouveau Pacte sur l’asile et les
migrations, en particulier pour faire face à une menace hybride
causée par les régimes autoritaires, notamment les flux migratoires
artificiels dirigés vers les États démocratiques voisins. L’objectif
de la coopération dans ce domaine est de préserver les normes élaborées
par le système de la Convention européenne des droits de l’homme ainsi
que de développer des systèmes nationaux de migration et d’asile
plus humains, plus résilients et plus efficaces. En outre, l'Union
européenne et le Conseil de l'Europe devraient engager un dialogue
en vue de maximiser les synergies et les complémentarités entre
le Conseil de l'Europe et la Communauté politique européenne nouvellement
créée, qui rassemble 43 des 46 États membres du Conseil de l'Europe.
37. Le 21 mai 2021, lors de sa 131e session,
le Comité des Ministres a adopté le Rapport sur la coopération entre
le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, soulignant ainsi que
les deux parties étaient prêtes à consolider leurs relations aux
fins de mieux préserver la sécurité démocratique sur le continent
et un système cohérent et efficace de protection des droits humains
en Europe. Le partenariat stratégique avec l’Union européenne, fondé
sur la complémentarité et le respect mutuel des caractéristiques
et mandats uniques de chaque organisation, a été renforcé par ses
trois piliers que sont le dialogue politique, la coopération juridique et
la coopération programmatique. En effet, le Mémorandum d’accord
entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne de 2007 prévoyait
déjà que «la coopération juridique devrait être encore développée
[...] en vue d’assurer la cohérence entre la législation [...] de
l’Union européenne et les normes des conventions du Conseil de l’Europe».
Dans le même temps, l’instauration d’une coopération opérationnelle
fructueuse entre le Conseil de l’Europe et l’Agence des droits fondamentaux
de l’Union européenne, sur la base de leurs mandats, atouts et compétences
respectifs, reste d’une importance capitale.
38. En outre, il convient de souligner la nécessité d’établir
un partenariat stratégique efficace entre l’Assemblée parlementaire
et le Parlement européen. À cette fin, l’Assemblée a proposé dans
sa
Résolution 2430 (2022) «Au-delà du Traité de Lisbonne: renforcer le partenariat
stratégique entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne»
un certain nombre de moyens concrets visant à instaurer une coopération
plus étroite. Enfin, il y a également lieu de mettre en avant la
nécessité de s’appuyer sur l’expertise de l’Assemblée dans le domaine
des sanctions Magnitsky.
3.2 L’OSCE
39. L’Organisation pour la sécurité
et la coopération en Europe (OSCE) est un autre partenaire important du
Conseil de l’Europe. Cette Organisation a été et est toujours considérée
comme un forum de dialogue entre l’Est et l’Ouest sur les questions
de sécurité commune, qui repose sur le consensus. L’OSCE se concentre
sur le champ plus large de la sécurité coopérative, notamment la
«sécurité dure», l’instauration de la confiance et la maîtrise des
armements, tandis que le Conseil de l’Europe s’intéresse davantage
au spectre plus étroit des questions de sécurité, mais dans une
plus large mesure, notamment en mettant l’accent sur l’État de droit.
En outre, l’OSCE comprend non seulement les États membres du Conseil
de l’Europe, mais aussi une dimension transatlantique (les États
membres d’Amérique du Nord) ainsi que les États membres d’Asie centrale,
le Bélarus et la Fédération de Russie.
40. Il s’agit là d’une base solide pour délimiter les compétences
entre les deux organisations, ainsi que les synergies, dans le cadre
de l’accent commun mis sur la démocratie et les droits humains.
D’une part, les normes du Conseil de l’Europe peuvent continuer
à servir de lignes directrices pour les normes moins strictes de
l’OSCE, d’autant que cette organisation peut également servir de
passerelle vers les États d’Asie centrale en vue de la mise en œuvre
progressive des normes du Conseil. D’autre part, le Conseil de l’Europe
peut s’appuyer sur l’expertise de l’OSCE, reconnue au plan international,
dans le domaine de l’observation des élections (sous la direction
du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme
(BIDDH) de l’OSCE) et sur les missions spéciales d’observation de
l’OSCE dans les régions en crise.
41. Dans le contexte actuel, l’OSCE est confrontée à des défis
de taille, liés au fait qu’elle compte parmi ses membres le Bélarus
et la Fédération de Russie – deux pays qui mènent des politiques
agressives et commettent des crimes internationaux – et lié aussi
à ses processus décisionnels fondés sur le consensus.
42. Les mécanismes de maîtrise des armements et de contrôle des
forces conventionnelles de l’OSCE ont échoué il y a plus de dix
ans. Récemment, le mandat de la Mission spéciale d’observation de
l’OSCE en Ukraine n’a pas été prorogé et rien ne garantit le déploiement
sans heurts des missions d’observation électorale, c’est-à-dire
des activités menées par l’OSCE sur le même terrain que celui du
Conseil de l’Europe. L’adoption du budget opérationnel est également
devenue problématique.
3.3 Autres
organisations
43. Parmi les autres organisations
avec lesquelles le Conseil de l’Europe devrait étendre sa coopération pour
promouvoir le progrès social et économique et lutter contre la corruption
et le blanchiment de capitaux, l’Organisation de coopération et
de développement économiques (OCDE) occupe une place particulière.
Le Mémorandum d’accord révisé de 2020 vise à imprimer un nouvel
élan à la coopération qui existe de longue date entre ces deux organisations.
L’étroite relation de travail entre le Conseil de l’Europe et l’OCDE
a notamment abouti à la Convention multilatérale concernant l’assistance
administrative mutuelle en matière fiscale (STE n° 127), un traité
international juridiquement contraignant qui couvre désormais 111
pays dans le monde.
4 La
voie à suivre
44. Le Conseil de l’Europe, qui
est la plus ancienne organisation européenne fondée sur les valeurs communes
de l’État de droit, de la démocratie pluraliste et des droits humains,
doit inévitablement rester une pierre angulaire de l’architecture
politique européenne et une référence internationale reconnue dans
le domaine de la sécurité démocratique. Ce rôle singulier peut donner
lieu à des synergies avec d’autres organisations européennes, notamment
l’Union européenne, l’OSCE et des acteurs mondiaux, à condition
de délimiter clairement les compétences et d’éviter les doubles
emplois.
45. Cependant, en raison de la nouvelle réalité apparue à la suite
de la guerre d’agression de grande ampleur lancée contre l’Ukraine,
il est nécessaire de réaffirmer et de souligner que le Conseil de
l’Europe est une plateforme idéale pour l’instauration d’un dialogue
constructif et d’une coopération renforcée. Il faut également qu’il
s’adapte à la nouvelle situation, qu’il trouve des moyens novateurs
d’atteindre ses objectifs statutaires et qu’il maximise sa contribution
à l’unité, l’égalité, la stabilité et la sécurité européennes.
46. Le Conseil de l’Europe doit également être renforcé en tant
qu’acteur mondial et institution de premier plan œuvrant à la sauvegarde
et à la défense des valeurs et des principes de l’État de droit,
de la démocratie pluraliste et des droits humains. En s’appuyant
sur son système unique de protection des droits humains et son système
de conventions, ses États membres devraient conforter la place de
l’Organisation en tant que référence pour les autres institutions
européennes et internationales.
47. Dans le contexte actuel de la sécurité mondiale et régionale,
il est également nécessaire que les États membres renouvellent leur
attachement aux valeurs communes. Ils peuvent y parvenir, entre
autres, en procédant à la mise en œuvre effective des instruments
et mécanismes juridiques pertinents ou en en créant de nouveaux,
le cas échéant.
48. L’ensemble du système de suivi du Conseil de l’Europe doit
être réexaminé afin d’éviter les doubles emplois entre ses différents
organes et avec d’autres institutions régionales et mondiales, et
de renforcer son efficacité. Dans tout système de suivi, il convient
de garantir l’égalité réelle des États membres, en évitant les chevauchements
normatifs et en veillant à ce que les engagements en faveur de l’unité
européenne ne soient pas compromis par des clivages politiques.
5 Conclusions
et propositions
49. Afin de continuer à renforcer
le Conseil de l’Europe et de préserver son statut de projet paneuropéen sans
précédent, il conviendrait de convoquer un quatrième Sommet des
chefs d’État et de gouvernement. Parmi d’autres possibilités, le
Sommet pourrait être une occasion nouvelle et opportune de répondre efficacement
aux défis actuels, en adaptant l’Organisation à la nouvelle situation
politique et en matière de sécurité et en clarifiant son rôle dans
l’architecture politique européenne globale.
50. Le Conseil de l’Europe doit apporter une réponse efficace
aux menaces les plus urgentes qui pèsent sur les sociétés démocratiques
et la sécurité démocratique, telles que le populisme politique malsain,
le recul de la démocratie et l’autoritarisme. Pour ce faire, il
devrait envisager l’adoption de nouveaux instruments contraignants
et de nouvelles recommandations, tout en améliorant ceux et celles
déjà en place ainsi que les mécanismes de suivi et de sanction.
Il devrait par ailleurs se pencher sur l’organisation de campagnes d’information
à l’échelle européenne sur ces instruments et recommandations. Des
efforts similaires devraient être déployés pour faire face aux enjeux
liés à l’émergence des nouvelles technologies, notamment l’intelligence
artificielle, ainsi qu’à la progression de la désinformation organisée.
La Commission de Venise devrait également être soutenue pour poursuivre
l’élaboration progressive de normes constitutionnelles et démocratiques
communes, qui permettront de relever les défis actuels et futurs
auxquels sont confrontées les démocraties en Europe.
51. Tirant parti de l’une de ses forces, le Conseil de l’Europe
devrait continuer à montrer la voie en matière d’établissement de
normes relatives aux droits humains et renforcer son système conventionnel,
unique en son genre, notamment la Cour européenne des droits de
l’homme, qui est la juridiction internationale qui fait référence
dans ce domaine. À cet égard, en vue de créer un espace juridique
européen commun unique, le Conseil de l’Europe devrait continuer
de dialoguer de façon constructive avec l’Union européenne concernant son
adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme. De même,
l’adhésion de l’Union européenne au système de la Charte sociale
européenne doit être encouragée.
52. Il conviendrait également, entre autres domaines d’action
possibles, de progresser sur la voie de l’élimination de la discrimination
fondée sur le genre, notamment en veillant à la ratification et
à la mise en œuvre la plus large possible de la Convention d’Istanbul,
et de la discrimination fondée sur l’orientation et l’identité sexuelles,
en particulier en ce qui concerne la protection de la vie privée
et familiale.
53. Pour renforcer l’efficacité de ses actions, le Conseil de
l’Europe devrait encourager un dialogue constructif entre ses institutions
ainsi qu’avec d’autres organisations européennes et mondiales, en
particulier dans le domaine des activités de suivi, de manière à
éviter les doubles emplois et les chevauchements.
54. Le Conseil de l’Europe a réagi rapidement pour faire en sorte
que la Fédération de Russie, suite à la dernière agression, ne soit
plus un État membre de l’Organisation. Ce changement important dans
sa composition donne aussi à l’Organisation plus de cohérence. À
cet égard, le Conseil de l’Europe doit être prêt à endosser davantage
de responsabilités si d’autres organisations internationales ne
sont plus mesure de les assumer en raison de la fracture politique
causée par l’agression, notamment dans des domaines tels que la sécurité
«douce», la sécurité démocratique et l’observation des élections.
55. L’Organisation devrait mettre au point des plans et des mécanismes
clairs visant à soutenir la société civile démocratique, les organisations
non gouvernementales indépendantes, les défenseurs des droits humains
et les médias libres en Russie et au Bélarus. Par ailleurs, l’Assemblée
devrait élaborer un rapport spécial et formuler des recommandations
ciblées à ce sujet.
56. Enfin, le Conseil de l’Europe doit mettre tout en œuvre pour
veiller à ce que les crimes internationaux commis à l’encontre de
l’Ukraine et de son peuple ainsi que du peuple bélarusse soient
punis. À cet égard, l’Organisation devrait apporter un soutien sans
réserve aux enquêtes en cours concernant les crimes de guerre, les
crimes contre l’humanité et éventuellement de génocide perpétrés
contre le peuple ukrainien. De plus, le Conseil de l’Europe devrait
également prêter son concours, contribuer et le cas échéant ouvrir
la voie à la création de tribunaux internationaux spéciaux, l’un
pour juger le crime d’agression contre l’Ukraine et l’autre les
crimes contre l’humanité commis envers le peuple bélarusse.
