Faire face aux risques que les mercenaires et les entreprises militaires et de sécurité privées font peser sur les droits humains et l’État de droit: un appel en faveur d’une réglementation globale
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 28 janvier 2025 (4e séance)
(voir Doc. 16092, rapport de la commission des questions juridiques et
des droits de l'homme, rapporteur: M. Andrea Orlando). Texte adopté par l’Assemblée le
28 janvier 2025 (4e séance).Voir
également la Recommandation
2289 (2025).
1. On observe, depuis le début du
XXIe siècle, en particulier dans le cadre
de la guerre contre le terrorisme, une participation accrue à des
opérations militaires d’acteurs non étatiques, tels que des entreprises
militaires et de sécurité privées (EMSP), des mercenaires et des
combattants étrangers. Bien que ces entités soient clairement distinctes
les unes des autres, et même s’il arrive souvent que le déploiement
d’EMSP serve des objectifs légitimes, l’Assemblée parlementaire
note avec inquiétude l’insuffisance de la réglementation internationale
pour régir leurs activités, ce qui a une incidence négative sur
le respect des droits humains, de la démocratie et de l’État de
droit.
2. Après l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Fédération
de Russie le 24 février 2022, des entreprises militaires privées
russes, dont l’existence même est interdite par le droit russe,
comme les groupes Wagner et Redut, ont commis de nombreux actes
de torture et des exécutions extrajudiciaires, y compris des exécutions
de masse, de prisonniers de guerre et de civils ukrainiens, et mené
des attaques ciblées contre des infrastructures civiles. Dans la
droite ligne de ses précédentes résolutions, notamment la
Résolution 2556 (2024) «Questions
juridiques et violations des droits de l’homme liées à l’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine», l’Assemblée considère
que la Fédération de Russie porte l’entière responsabilité internationale
de ces actes, compte tenu de ses liens reconnus avec le groupe Wagner
et du soutien financier et opérationnel qu’elle lui a apporté pendant
sa participation à la guerre, notamment l’utilisation de condamnés
graciés comme combattants et la coordination sur le terrain avec
les forces régulières. Elle observe en outre qu’il convient de distinguer
ces «entreprises militaires privées russes» des EMSP, qui sont enregistrées
et agissent dans le cadre juridique de leur État d’origine.
3. L’Assemblée rejette fermement les déclarations de hauts représentants
de la Fédération de Russie, qui qualifient de «mercenaires» les
membres de la Légion internationale pour la défense territoriale
de l’Ukraine. L’Assemblée estime que, en vertu du droit international
et du droit international humanitaire, les membres de la Légion
internationale pour la défense territoriale de l’Ukraine doivent
être clairement considérés comme des membres des forces armées de
l’Ukraine et bénéficier à ce titre de la pleine protection juridique
et humanitaire accordée aux combattants licites. L’Assemblée réaffirme
son soutien total en faveur de l’indépendance, de la souveraineté
et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine dans ses frontières
internationalement reconnues.
4. L’Assemblée réitère sa préoccupation exprimée dans la
Recommandation 1858 (2009) «Sociétés privées
à vocation militaire ou sécuritaire et érosion du monopole étatique
du recours à la force» au sujet de l’érosion de l’autorité des États,
du recul du contrôle démocratique et de la dilution des responsabilités,
ainsi que de l’impunité des auteurs de violations des droits humains
qui résultent du recours croissant à des EMSP. Elle avait également
souligné que d’éventuels conflits d’intérêts pourraient apparaître
puisque les EMSP ont tout à gagner à prolonger les conflits pour
accroître leurs profits.
5. Malgré l’adoption du Document de Montreux sur les obligations
juridiques pertinentes et les bonnes pratiques pour les États en
ce qui concerne les opérations des entreprises militaires et de
sécurité privées pendant les conflits armés, qui résume les obligations
juridiques en vertu du droit international en vigueur et décrit
les bonnes pratiques relatives aux activités des EMSP, et la création
par le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies du Groupe
de travail intergouvernemental à composition non limitée chargé
d’élaborer le contenu d’un cadre réglementaire international relatif
à la réglementation, à la supervision et au contrôle des activités
des entreprises de services de sécurité et de défense, l’Assemblée
note avec inquiétude que le paysage réglementaire en la matière
reste limité.
6. En dépit d’allégations répétées de violations graves des droits
humains ou du droit humanitaire et de crimes commis par le personnel
des EMSP, le vide réglementaire existant empêche souvent les victimes d’obtenir
réparation ou de demander justice. Certains États font délibérément
appel à des EMSP pour dissimuler leur participation à des conflits.
Le déploiement d’EMSP permet aux États de mener des opérations militaires
sans se soumettre au droit de regard du public ni au processus d’approbation
requis pour le déploiement des forces armées régulières, ce qui
supprime l’un des contrôles démocratiques essentiels du recours
à la force. Étant donné que les EMSP fonctionnent comme des sociétés
privées, leurs activités échappent souvent au contrôle public et
ne sont pas soumises à la même chaîne de commandement ni aux mêmes
procédures disciplinaires que les forces armées régulières. Les
intérêts de ces entreprises risquent donc de l’emporter sur l’intérêt
général dans certains domaines politiques sensibles.
7. Dans les États dotés d’institutions fragiles, le déploiement
d’EMSP peut saper davantage l’autorité étatique, ce qui contribue
à l’érosion de l’État de droit et de la gouvernance démocratique.
8. L’Assemblée partage les préoccupations du Groupe de travail
des Nations Unies sur l’utilisation de mercenaires comme moyen de
violer les droits de l’homme et d’empêcher l’exercice du droit des
peuples à disposer d’eux-mêmes, qui constate que les violations
commises par les mercenaires et les acteurs liés au mercenariat
prennent de l’ampleur et de l’intensité, tandis que l’obligation
de rendre des comptes reste pratiquement inexistante.
9. L’Assemblée reconnaît par ailleurs la participation croissante
des EMSP aux missions humanitaires pour assurer la sécurité des
organisations non gouvernementales et des organisations internationales. L’intensification
des problèmes de sécurité dans les zones de conflit et la capacité
limitée de certains États à fournir une protection adéquate au personnel
humanitaire augmentent la demande de prestataires militaires et de
sécurité privés, qui offrent à leurs clients un accès à une expertise
spécialisée, une flexibilité et un déploiement rapide. Néanmoins,
la participation des EMSP aux missions humanitaires brouille la
distinction entre les acteurs militaires et humanitaires. Cette
confusion peut avoir une incidence négative sur la neutralité et
l’indépendance perçues du travail humanitaire, et entamer la confiance
des communautés locales.
10. L’Assemblée note que les règles existantes du droit international
coutumier en matière de responsabilité des États, telles que codifiées
dans les articles de la Commission du droit international sur la
responsabilité des États pour des faits internationalement illicites,
fixent un seuil élevé pour l’attribution d’actes commis par des
acteurs non étatiques aux États eux-mêmes, exigeant l’exercice,
par les États, d’un «contrôle effectif» sur les acteurs non étatiques
en question.
11. Pour traiter ces questions, il faut des cadres réglementaires
internationaux et nationaux solides afin de garantir que les activités
des EMSP sont conformes aux principes démocratiques et qu’elles
respectent les droits humains. L’Assemblée réaffirme donc que seul
un instrument juridiquement contraignant pourrait permettre aux
États de gérer efficacement le secteur des EMSP, et d’atténuer les
risques de violations des droits humains et d’érosion de la démocratie
que présente le fonctionnement non réglementé de ces entreprises.
En attendant l’adoption d’un tel instrument, l’Assemblée rappelle
aux États leurs obligations positives existantes en vertu du droit
international des droits humains pour l’octroi d’autorisations aux
EMSP, la conclusion de contrats avec ces dernières, leur utilisation
et leur déploiement.
12. L’Assemblée considère que, en vertu du droit international
des droits humains, les éléments suivants devraient être considérés
comme des exigences minimales imposées aux États lorsque ces derniers accordent
des autorisations à des EMSP ou concluent des contrats avec elles,
en utilisent ou en déploient:
12.1 adopter
une législation qui réglemente les EMSP, y compris des critères
d’autorisation et d’enregistrement, et des dispositifs de contrôle,
et mette en place des mécanismes spécifiques pour responsabiliser
les EMSP et leur personnel en cas de violations des droits humains;
12.2 exiger des EMSP qu’elles respectent les normes internationales
applicables aux entreprises et aux droits humains, telles que les
Principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises
et aux droits de l’homme et la norme ISO 26000:2010 (Lignes directrices
relatives à la responsabilité sociétale);
12.3 vérifier les antécédents des membres du personnel des
EMSP, les former, les instruire et les superviser, en particulier
lorsqu’il s’agit de contrats de services qui impliquent le recours
à des mesures coercitives, telles que des opérations de combat,
la garde ou le transport de prisonniers et la conduite d’interrogatoires;
12.4 exiger qu’une évaluation de l’impact sur les droits humains
soit réalisée avant d’autoriser les opérations des EMSP;
12.5 mettre en place un cadre juridique efficace qui permette
de mener des enquêtes rapides, transparentes et impartiales sur
toute allégation de violation des droits humains commise par des
EMSP lorsque celles-ci sont enregistrées dans l’État, opèrent sur
son territoire ou sur un territoire relevant de sa juridiction,
ou sont employées par cet État, et offrir aux victimes des moyens
de réparation adéquats;
12.6 prendre les mesures nécessaires pour établir leur compétence
à l’égard de crimes commis par leurs ressortissants qui font partie
du personnel des EMSP déployées dans d’autres États, indépendamment
du fait que ces EMSP soient enregistrées ou employées par l’État
en question, ou qu’elles opèrent sur un territoire contrôlé par
cet État;
12.7 exiger des EMSP qu’elles souscrivent une assurance suffisamment
élevée pour permettre aux victimes de violations des droits humains
commises par ces entreprises d’être indemnisées de manière adéquate;
12.8 fournir régulièrement une formation et des instructions
appropriées au personnel des EMSP sur le respect du droit international
des droits humains et du droit international humanitaire;
12.9 exiger des EMSP qu’elles mettent en place des politiques
internes de protection des droits humains et des mécanismes de conformité;
12.10 publier des informations sur les marchés publics relatifs
aux services des EMSP, ainsi que sur les allégations de violations
des droits humains et leurs conséquences, afin de faciliter le contrôle externe;
12.11 exiger des EMSP enregistrées ou opérant sur leur territoire
qu’elles adhèrent au Code de conduite international des entreprises
de sécurité privées et qu’elles approuvent le Document de Montreux.
13. L’Assemblée appelle les États membres et observateurs du Conseil
de l’Europe qui ne l’ont pas encore fait:
13.1 à ratifier la Convention internationale des Nations Unies
contre le recrutement, l’utilisation, le financement et l’instruction
de mercenaires;
13.2 à approuver le Document de Montreux.
14. L’Assemblée appelle les États membres et observateurs du Conseil
de l’Europe:
14.1 à diriger et à
coordonner activement le groupe de travail intergouvernemental à
composition non limitée des Nations Unies, en proposant un calendrier
concret et des engagements destinés à accélérer l’élaboration et
l’adoption d’un cadre réglementaire international relatif à la réglementation,
à la supervision et au contrôle des activités des EMSP;
14.2 à promouvoir une approche de la question des EMSP axée
sur les droits humains;
14.3 à préparer un instrument contraignant destiné à réglementer
les relations des États avec les EMSP et à définir des normes minimales
pour l’activité de ces entreprises, conformément à la présente résolution.
