B Exposé des motifs
par Mme Larysa Bilozir, rapporteureNote
1 Introduction
1. Le Rapport mondial sur les
crises alimentaires alertait en 2022 en ces termes: «Le nombre de
personnes confrontées à une insécurité alimentaire aiguë et nécessitant
une aide urgente en matière d’alimentation, de nutrition et de moyens
de subsistance a augmenté pour la quatrième année consécutive»
Note.
En d’autres termes: même si les conflits s’arrêtaient aujourd’hui,
l’insécurité alimentaire mondiale se poursuivrait. Les chocs géopolitiques
et les chocs climatiques n’en sont pas la cause première, mais des
amplificateurs de fragilités de longue date et de la violence systémique
des systèmes alimentaires.
2. Toute crise alimentaire résulte d’interactions structurelles
entre économie, climat, conflits et gouvernance. Les effets désastreux
sur la sécurité alimentaire mondiale de la guerre en Ukraine ou
du blocage du détroit d’Ormuz ne sont en effet pas des anomalies
dans un modèle alimentaire mondial qui serait robuste par ailleurs.
Ils ne font qu’exacerber des vulnérabilités structurelles des systèmes
alimentaires: l’asymétrie des interdépendances entre États, les
excès de spécialisation productive, l’insuffisance de diversification
des sources d’approvisionnement, les dérives de la financiarisation
des marchés agricoles, ainsi qu’une approche centrée sur la sécurisation
des flux
Note. En termes simples:
quelques aliments de base produits de manière industrielle, un nombre
limité de pays exportateurs et une poignée d’acteurs privés qui
structurent les chaînes de valeur et les échanges.
3. Comme l’avait déjà montré le Prix Nobel d’économie M. Amartya
Sen en 1981, l’insécurité alimentaire en temps de paix comme en
temps de guerre résulte moins des disponibilités alimentaires globales,
que de la perte d’accès à la nourriture, de la pauvreté et des vulnérabilités
structurelles préexistantes. Ces caractéristiques profondes des
marchés rendent les systèmes alimentaires vulnérables aux chocs
climatiques et géopolitiques et, dans certains cas, transforment
l’alimentation en enjeu stratégique, susceptible d’être instrumentalisé
comme arme de pression ou de guerre.
4. Mon rapport accorde une place particulière aux conséquences
de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie sur le
système alimentaire mondial et à la dimension qu’elles ont ajoutés
à la crise alimentaire mondiale déjà multidimensionnelle. Cependant,
ce n’est pas le seul conflit à entraîner des niveaux records d’insécurité
alimentaire. La catastrophe humanitaire à Gaza, résultant des hostilités
et des opérations militaires israéliennes, est devenue l’un des
exemples les plus emblématiques et illustre également les conséquences
dévastatrices de la guerre sur la sécurité alimentaire.
5. Le cadre conceptuel de mon rapport figure dans la
Résolution 2577 (2024) et la
Recommandation
2286 (2024) de l’Assemblée parlementaire «Garantir le droit humain
à l’alimentation». Garantir le droit humain à l’alimentation implique
que «tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique,
social et économique à une alimentation suffisante, sûre et nutritive
leur permettant de mener une vie saine et active»
Note. Toutes
les mesures préconisées dans cette résolution sont intégrées dans
mes propositions pour renforcer la résilience alimentaire et mieux
résister aux crises.
6. Pour rédiger mon rapport, je me suis appuyée sur les auditions
par la commission de M. Taras Vysotskyi, vice-ministre de l'Économie,
de l'Environnement et de l'Agriculture de l’Ukraine, de M. Jean-Martin Bauer,
Directeur de la sécurité alimentaire et analyse de la nutrition
du Programme alimentaire mondial (PAM), de M. Michael Fakhri, Rapporteur
spécial des Nations Unies sur le droit à l’alimentation, et de M. Fabrice Santini,
chef d’Unité sur la Gouvernance des marchés agroalimentaires de
la Direction générale de l’agriculture et du développement rural
de la Commission européenne. L’agriculteur ukrainien, M. Viktor
Hordiienko, représentant une zone agricole de première ligne située
le long de la ligne de contact militaire ainsi que des terres déminées,
a également été entendu, tout comme M. Dmytro Solomchuk, membre
de la commission parlementaire ukrainienne sur la politique agraire
et foncière. J’ai enfin assisté au Black
Security Sea Forum organisé à Odessa les 29-31 mai 2026.
2 L’alimentation
comme instrument de guerre contre les populations civiles
7. Les systèmes alimentaires ne
sont pas neutres; ils sont utilisés comme instruments de domination,
de pression et de privation en temps de crises.
8. Avant même l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la
Fédération de Russie en février 2022, l’insécurité alimentaire en
Ukraine était déjà importante: selon les analyses du Cadre intégré
de classification de la sécurité alimentaire (IPC), entre 2019 et
2021, environ 9,9 millions de personnes étaient en situation d’insécurité
alimentaire modérée ou sévère, notamment dans les régions de Donetsk
et de Louhansk. Depuis lors, la poursuite de la guerre a profondément
aggravé la situation économique et sociale du pays. Le PAM évalue
à environ 5 millions le nombre d’Ukrainiens faisant encore face
à une insécurité alimentaire modérée ou sévère en 2025, tandis que
10,8 à 12,7 millions de personnes nécessitaient une assistance humanitaire
Note.
9. L’instrumentalisation de l’alimentation par la Russie dans
le cadre de la guerre est multidimensionnelle comme je l’ai expliqué
à multiples reprises à notre commission. Cela a commencé avec le
siège et la destruction de villes stratégiques pour l'agriculture
comme Marioupol, les bombardements répétés des installations portuaires
d’Odessa, la destruction du barrage de Kakhovka en juin 2023, qui
a provoqué des inondations massives et la perte de terres agricoles
irriguées ou la dégradation des capacités de production de la région
de Kherson, au sud de l’Ukraine, et la rupture de la fonction logistique
du Dniepr comme corridor fluvial intérieur reliant les régions agricoles
du sud aux ports de la mer Noire. Les ports de la mer Noire ont
été particulièrement touchés, avec des blocages militaires, des
attaques sur les infrastructures de stockage céréalières et des
restrictions d’accès qui ont paralysé une partie des flux commerciaux.
Enfin, l’occupation des territoires du Donbass (Donetsk et Louhansk)
a rimé avec confiscation et appropriation de terres et d’actifs agricoles
par les forces d’occupation qui s’accaparent les produits des récoltes
pour les exporter à leur profit
Note.
10. A partir de 2023, la Russie a également commencé à cibler
le système énergétique ukrainien. La transformation des produits
agricoles et la production alimentaire étant énergivores, ces attaques
ont eu un grand impact sur l’activité de nombreuses entreprises.
A chaque retour du froid, la Russie a intensifié ses attaques contre
le secteur énergétique et la logistique ciblant les systèmes de
production et de transmission de l’électricité, ainsi que les systèmes
d’extraction et de transport du gaz naturel. Ces attaques ont détruit
les capacités nationales ukrainiennes de production et de raffinage
du pétrole et détruit plus de 60 % des capacités de production de
gaz naturel.
11. S’ajoute à cela que des centaines de milliers d’hectares agricoles
sont contaminés par des mines et des restes explosifs de guerre.
Cette contamination empêche l’accès immédiat aux terres, mais entraîne
aussi des effets à long terme sur les sols (érosion, pollution chimique,
destruction de la structure des terres arables) et donc sur la capacité
de production. Le déminage des terres est devenu le front invisible
de la guerre, et les agriculteurs risquent leur vie pour débarrasser
leurs champs des mines. Notre commission a entendu le témoignage
du fils d’un agriculteur ukrainien de la région de Kherson, qui
poursuit le travail de son père dans un danger constant. Avant d’être
tué lors d’une attaque de drone russe alors qu’il travaillait dans
les champs, M. Hordiienko avait déminé des milliers de mines sur
des terres agricoles et neutralisé plus de 100 drones russes, protégeant
ainsi à la fois la production agricole et des vies civiles. Je tiens
à souligner que l’Ukraine a développé, dans des circonstances d’urgence
et à une échelle sans précédent, une expertise de pointe en matière
de déminage agricole, notamment grâce à l’utilisation de drones
et de la cartographie satellitaire, à la protection anti-drones
ainsi qu’à la coordination entre les autorités publiques, les organisations
internationales et les agriculteurs locaux
Note.
Cette expérience exceptionnelle pourrait, à terme, servir de modèle
à d’autres pays confrontés à la guerre et à ses conséquences.
12. La rapporteure est particulièrement préoccupée par la destruction
de zones humides et d’écosystèmes d’importance internationale résultant
de la guerre d’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine. Selon
une récente évaluation réalisée par la Conférence des Parties contractantes
à la Convention de Ramsar des Nations Unies sur les zones humides
(2 février 1971), ces dommages auront des conséquences majeures à
long terme sur la biodiversité, les systèmes hydriques, la résilience
agricole et la sécurité alimentaire en Ukraine
Note.
13. En termes de dommages, les évaluations les plus récentes de
la
Kyiv School of Economics confortées par
les données du ministère de l'Économie, de l'Environnement et de
l'Agriculture de l’Ukraine estiment les pertes directes du secteur
agricole ukrainien à plus de 10 milliards de dollars (environ 8,5
milliards d’euros), dont une part importante liée à la destruction
d’infrastructures de stockage, de machines agricoles et de stocks de
production. De nombreuses enquêtes, dont celles de la FAO, documentent
une dégradation généralisée des capacités productives et logistiques
des exploitations agricoles. Des analyses indépendantes fondées
sur l’imagerie satellitaire, estiment qu’environ un cinquième des
capacités de stockage de céréales du pays a été affecté par le conflit
Note. La Banque mondiale
estime que les dommages et pertes liés à la guerre subis par le secteur
agricole ukrainien s’élèvent à plus de 90 milliards d’euros principalement
liée à la perte d’accès aux terres situées dans les zones occupées
et de première ligne, ainsi qu’aux terres minées et contaminées,
aux systèmes d’irrigation endommagés et à d’autres actifs productifs,
compromettant ainsi la sécurité alimentaire mondiale actuelle et
la capacité productive à long terme du pays.
14. Le 9 octobre 2023, Israël a annoncé et mis en place un siège
total contre Gaza et a immédiatement bloqué l’entrée de nourriture,
d’eau, d’électricité et de carburant à Gaza. Sachant qu’avant le
7 octobre 2023, les analyses de l’IPC indiquaient qu’environ la
moitié de la population de Gaza souffrait déjà d’insécurité alimentaire
aigüe et que plus de 80 % dépendaient de l’aide humanitaire apportée
par l’UNRWA en raison du blocus imposé par Israël et l’Égypte, le
siège total a immédiatement provoqué un risque imminent de famine. Selon
l’analyse de l’IPC publiée le 21 décembre 2023, environ 577 000
habitants de Gaza avaient basculé en phase 5 (catastrophe/famine)
de l’insécurité alimentaire avec un risque élevé de famine, soit
plus de 80 % des personnes classées dans cette catégorie à l’échelle
mondiale à cette époque.
15. Avant le début de la guerre, Gaza disposait d’une production
agricole significative (fruits, légumes, volailles, pêche). Mais
depuis octobre 2023, les bombardements, blocus et déplacements de
population à répétition ont largement détruit ses capacités de production:
selon une évaluation FAO-UNOSAT du 9 août 2025
Note, seulement 1,5 % des
terres cultivables demeuraient accessibles et non endommagées, tandis
que la quasi-totalité des bovins et des poules a été décimée. La
pêche au large a été interdite. Sans compter qu’Israël a créé une
zone tampon le long de sa frontière avec Gaza et dans certaines
parties de la bande, empiétant, selon les informations disponibles,
jusqu’à 32 % du territoire de Gaza, et réduisant ainsi les terres
cultivables. Quant aux rares denrées disponibles, leur prix a explosé:
d’après la chambre de commerce palestinienne, la farine coûte trente
fois plus cher qu’avant-guerre. A cela s’ajoute la destruction par
Israël du système humanitaire qui soutient la population notamment
sur le plan alimentaire.
16. Les premières morts liées à la malnutrition et à la déshydratation
ont été signalées dès février 2024 par le ministère de la Santé
de Gaza. En août 2025, Gaza est entré en phase de famine selon l’IPC,
et au moins 461 personnes étaient mortes de causes liées à la malnutrition
et à la déshydratation, principalement des enfants et des personnes
âgées
Note. Les organisations humanitaires
telles que Médecins sans frontières estiment toutefois que ce bilan
est probablement sous-évalué en raison de l’effondrement du système sanitaire
Note. Le représentant du
PAM auditionné par notre commission indiquait qu’aujourd’hui, après
la famine qui a eu cours jusque fin 2025, la majeure partie de la
population de Gaza se trouve toujours, selon l’IPC, en situation
d’insécurité alimentaire aiguë de phase 4 (urgence), avec un risque
de basculement vers la phase 5 (catastrophe/famine) dans certaines
zones.
17. Notre commission a également entendu le Rapporteur spécial
des Nations Unies sur le droit à l’alimentation. Il a alerté sur
le fait que la situation a atteint des niveaux d’insécurité alimentaire
aiguë parmi les plus graves observés dans des contextes récents
de conflit armé et sur l’affaiblissement, pour des décennies, de
la capacité des Palestiniens de Gaza de se nourrir
Note, ce qui est largement documenté
par ailleurs par la FAO
Note. La Banque
mondiale et les Nations Unies ont également relevé que le choc subi
par l’économie de Gaza en raison du siège actuel était l’un des
plus importants qui aient été constatés dans l’histoire économique récente
et que, pour y remédier, l’on devra mettre en œuvre des mesures
de relèvement sans précédent depuis 1945
Note.
18. Ces réalités tragiques m’amènent à encourager les États membres
à agir sur plusieurs niveaux:
- renforcer
leur soutien financier, technique et institutionnel au plan pluriannuel
2026-2028 de reconstruction agricole élaboré par la FAO avec l’État
ukrainienNote et donc
aux programmes de déminage des terres agricoles dans les régions
affectées par la guerre. L’expertise développée en Ukraine en matière
de déminage des terres agricoles, de cartographie numérique des
risques et de réhabilitation rapide des capacités de production
pourrait être soutenue, documentée et partagée avec d’autres territoires
touchés par des conflits armés.
- encourager l’élaboration, sous l’égide de la FAO, d’un
plan international pluriannuel de reconstruction et de réhabilitation
agricole pour Gaza, fondé sur le droit international humanitaire,
la protection des infrastructures civiles indispensables à la survie
de la population et le droit à l’alimentationNote.
3 Le
cadre du droit international et les enjeux de responsabilité
19. Les états des lieux faits au
chapitre précédent ne sont pas seulement tragiques, ils sont aussi juridiquement
qualifiables et sanctionnables.
20. L’usage de méthodes de guerre fondées sur l’alimentation est
clairement condamné par le droit international contemporain. Sur
le plan normatif, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté
à l’unanimité la résolution 2417 (2018) qui établit pour la première
fois un lien direct entre conflits armés et insécurité alimentaire.
Cette résolution condamne l’usage de la famine comme méthode de
guerre, le refus illégal d’accès humanitaire ainsi que la destruction
de biens indispensables à la survie des populations civiles, en
particulier les infrastructures agricoles et alimentaires. Elle
rappelle également les obligations des parties au conflit en vertu
du droit international humanitaire, notamment l’interdiction de
cibler ou de rendre inutilisables les ressources essentielles à
la survie des civils. Je relaye à cet égard l’avis du Rapporteur
spécial des Nations unies sur le droit à l’alimentation selon lequel
la famine ne doit pas être comprise uniquement comme une conséquence
humanitaire des conflits armés, mais comme le résultat de systèmes
prolongés de restriction, de contrôle et de destruction des capacités
de production et de distribution alimentaires
Note.
21. Ces éléments, qui s’inscrivent dans le cadre du droit international
humanitaire des Conventions de Genève du 12 août 1949 et leurs Protocoles
Note, sont renforcés par le droit
pénal international. Le Statut de Rome de la Cour pénale internationale
à l’article 8(2)(b)(xxv) réprime le crime consistant à utiliser «intentionnellement
la famine contre les civils comme méthode de guerre en les privant
d’objets indispensables à leur survie», y compris en entravant délibérément
l’acheminement de l’aide. Ce crime est reconnu en temps de conflits
armés internationaux et, depuis 2019, aussi dans les conflits internes.
Cette disposition confère donc une base juridique pénale directe
à la prohibition de la famine en tant qu’instrument de conflit armé,
au-delà de sa seule qualification en droit humanitaire.
22. Dans le contexte de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine
par la Fédération de Russie, ces normes ont été activement mobilisées
par les mécanismes internationaux. La Cour pénale internationale
a ouvert, le 28 février 2022, une enquête sur la situation en Ukraine
à la suite de renvois émanant de plusieurs États. Si les mandats
d’arrêt concernent principalement les déportations illégales d’enfants,
l’enquête en cours inclut également l’examen d’autres violations
graves du droit international humanitaire, y compris celles susceptibles de
relever de crimes impliquant la privation de ressources essentielles
à la survie des civils. A cet égard, j’accueille avec satisfaction
que les crimes impliquant des attaques contre des biens essentiels,
la destruction de systèmes alimentaires et l’obstruction de l’aide
humanitaire figurent dorénavant parmi les priorités d’enquête sur
les situations de conflit du Bureau du Procureur de la Cour pénale
internationale.
23. S’agissant de Gaza, la mobilisation des normes du droit international
s’est principalement cristallisée dans le cadre contentieux porté
par l’Afrique du Sud devant la Cour internationale de Justice. Dans
son ordonnance du 26 janvier 2024 dans l’affaire Afrique du Sud c. Israël, la Cour
a reconnu l’existence d’un risque plausible de violation de la Convention
de Genève pour la prévention et la répression du crime de génocide
du 9 décembre 1948 et a ordonné des mesures conservatoires contraignantes,
incluant l’obligation d’assurer l’acheminement sans entrave de l’aide
humanitaire. Par une ordonnance du 28 mars 2024, la Cour a renforcé ces
mesures, en précisant l’exigence d’une protection effectives des
conditions de survie des populations civiles. Cette procédure s’inscrit
dans un contentieux relatif à l’obligation internationale de prévention,
qui constitue l’un des mécanismes centraux de la Convention.
24. Eu égard à ce qui précède, je propose de nous appuyer sur
la
Recommandation 2245
(2023) «Le Sommet de Reykjavik du Conseil de l'Europe – Unis
autour de valeurs face à des défis hors du commun», la
Résolution 2609 (2025) «La paix mondiale menacée: mettre fin à la catastrophe
humanitaire à Gaza et résoudre l’extension du conflit au Moyen-Orient»
pour, à nouveau, exhorter les États membres à tenir la même conduite
en toutes circonstances et:
- à
soutenir le travail des juridictions internationales et nationales
ayant pour mandat d’enquêter sur les génocides, les crimes de guerre,
les violations du droit international humanitaire et les crimes
contre l’humanité perpétrés dans le cadre des agressions, et poursuivre
les auteurs;
- à s’abstenir d'entraver le travail de la Cour pénale internationale
et, pour les États parties au Statut de Rome de la Cour pénale internationale,
à coopérer pleinement avec celle-ci;
- à soutenir les travaux des organes et des agences des
Nations Unies et à veiller au respect des règles prévues par les
Conventions de Genève précitées.
25. De même, l’Assemblée devrait réaffirmer, comme elle l’a fait
dans sa
Résolution 2539
(2024) «Soutien à la reconstruction de l’Ukraine», que l'État
agresseur a l'obligation d'indemniser pleinement les dommages, pertes
et préjudices causés par ses actes internationalement illicites,
y compris la destruction d'infrastructures et les difficultés économiques
et d’autres effets préjudiciables. A cet effet, elle doit aussi
rappeler sa
Résolution 2605
(2025) «Questions juridiques et violations des droits de l’homme
liées à l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine»
et réitérer que toute négociation de paix future visant à mettre
fin à l’agression doit inclure un mécanisme complet et juste de
réparations des dommages causés. Dans ce contexte, je souhaite que
soit rappelé le rôle essentiel du Registre des dommages pour l’Ukraine
en tant que premier élément opérationnel d’un mécanisme international
d’indemnisation. A cet égard, j’accueille très favorablement l’élargissement
récent des catégories de réclamations relatives aux dommages causés
aux infrastructures, aux capacités de production, aux actifs et
aux pertes économiques subies par les personnes morales et les autorités
publiques, afin de permettre l’enregistrement non seulement des
pertes individuelles, mais aussi des dommages économiques plus larges
subis par les entités commerciales et par l’État ukrainien du fait
de l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine
Note.
26. Dans le même esprit, il est également crucial de maintenir
un embargo complet sur l’importation et le transit des intrants
agricoles et des engrais originaires de la Fédération de Russie
et du Bélarus lorsque leur commerce contribue, directement ou indirectement,
au financement de la guerre d’agression et à l’instrumentalisation
de la dépendance alimentaire et agricole comme outil de pression
géopolitique.
27. Tout en rappelant la profonde réprobation et la condamnation
par l’Assemblée «dans les termes les plus forts [du] bilan dévastateur
– avec plus de 55 000 morts selon les chiffres communiqués par le
Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires
[ainsi que des] attaques israéliennes signalées contre des civils
cherchant à obtenir de l’aide, de l’entrave à l’aide humanitaire,
du déplacement massif de communautés et de la destruction généralisée
des infrastructures civiles, notamment des logements, des hôpitaux,
des écoles ainsi que des sites religieux et culturels», dans sa
Résolution 2609 (2025), j’estime qu’une attention et une action supplémentaires
de l’Assemblée demeurent nécessaires. Comme l’Assemblée l’a déjà affirmé
dans sa
Résolution 2582
(2025) «La nécessité absolue et urgente de mettre fin à la
crise humanitaire concernant les femmes, les enfants et les otages
à Gaza», le statut d'observateur et de partenaire pour la démocratie
auprès de l'Assemblée implique le devoir et la responsabilité de
défendre les valeurs du Conseil de l'Europe. L’instrumentalisation
de l’accès à l’alimentation contribuant à une situation de famine
à Gaza est en totale contradiction avec ces devoirs et responsabilités.
4 Les
enseignements tirés de la guerre en Ukraine au regard du droit humain
à l’alimentation et la sécurité alimentaire
28. La guerre d’’agression de l’Ukraine
par la Russie a révélé de façon emblématique des défauts structurels des
systèmes alimentaires, mondial et nationaux, qu’un alignement sur
le droit humain à l’alimentation permet de surmonter. Je suis convaincue
que les enseignements à tirer de cette expérience s’appliquent à
tous les types de crises et renforcent à la fois la résilience et
l’accès à l’alimentation face à de telles situations.
4.1 Rester
intégré au marché alimentaire mondial tout en réduisant les logiques
de marché
29. Au début de l’année 2022, l’Ukraine
figurait parmi les principaux exportateurs mondiaux de blé, de maïs et
d’huile de tournesol et constituait un garant majeur de la sécurité
alimentaire mondiale, fournissant des denrées alimentaires à environ
400 millions de personnes dans le monde, en particulier aux pays
dépendants des importations alimentaires au Moyen-Orient et en Afrique
du Nord (région MENA) ainsi qu’en Afrique de l’Est. Ainsi, avant
l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Fédération de Russie,
le pays fournissait près de 50 % des stocks céréaliers du PAM
Note. La Russie
demeure également le premier exportateur mondial de blé et instrumentalise
de plus en plus les fournitures de céréales et d’engrais à bas coût
afin d’étendre son influence géopolitique et de créer des dépendances
économiques dans certaines régions du Sud global. Elle a également
instrumentalisé la guerre pour accroître son influence sur les marchés
dépendants des importations alimentaires dans la région MENA, en
créant des pénuries artificielles et en se substituant aux fournisseurs
européens et ukrainiens traditionnels. En conséquence de la guerre,
l’Ukraine a par exemple perdu environ 70 % de sa part de marché
du blé en Égypte.
30. C’est cette forte intégration de l’Ukraine dans les circuits
alimentaires mondiaux qui explique l’ampleur et la rapidité des
conséquences de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la
Russie sur les marchés agricoles mondiaux. Le choc géopolitique
s’est immédiatement traduit par un choc inflationniste à l’échelle mondiale.
Je tiens à souligner que la brutalité de ce choc n’était pas due
au niveau des stocks alimentaires mondiaux. Au début de la guerre,
ceux-ci étaient en effet globalement suffisants: le déficit d’exportation
du blé, par exemple, ne représentait que 0,9 % de la récolte mondiale.
Cette brutalité a traduit avant tout la forte incertitude qui s’est
installée le lendemain de l’invasion quant à la disponibilité future
des produits agricoles et des intrants. En d’autres termes, l’ampleur
de la flambée des prix s’est expliquée davantage par les anticipations,
la peur et les comportements de panique des opérateurs des marchés
financiers, mais aussi par des dynamiques spéculatives
NoteNote. Comme d’autres crises alimentaires
l’avaient déjà révélé, cette invasion à grande échelle a mis en
évidence que la financiarisation des marchés agricoles mondialisés
les rend structurellement plus vulnérables aux chocs géopolitiques.
31. Du point de vue du droit humain à l’alimentation, j’estime
que les États membres doivent en tirer l’enseignement que la forte
dépendance des marchés agricoles mondiaux à des chaînes d’approvisionnement concentrées
et financiarisées rend la sécurité alimentaire très vulnérable aux
chocs géopolitiques et doit être contrebalancée par un renforcement
des mécanismes publics de régulation et de coordination. Je propose donc
d’inviter les États membres à suivre les recommandations formulées
par le Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit à l’alimentation,
ainsi que par la FAO et le PAM, visant à garantir la primauté du
droit humain à l’alimentation sur les logiques de marché. Je retiens
en particulier:
- La constitution
de réserves alimentaires coordonnées au niveau régional, la mise
en place de mécanismes de financement d’urgence permettant de protéger
les populations vulnérables contre les flambées soudaines des prix;
- Le renforcement des systèmes publics d’information sur
les stocks et les prix des denrées et d’intrants agricoles;
- L’investissement dans les systèmes internationaux de collecte
et d’analyse de données sur la sécurité alimentaire, notamment ceux
développés par le PAM, qui permettent d’identifier en temps réel
les populations vulnérables et de cibler efficacement les réponses
humanitaires.
4.2 Sécuriser
les flux alimentaires tout en réduisant l’interdépendance des systèmes alimentaires
32. Depuis le début de l’invasion
à grande échelle, au fil du temps, malgré les perturbations logistiques majeures
et les destructions massives, les marchés mondiaux ont progressivement
retrouvé une certaine stabilité grâce à la réorganisation des flux
commerciaux. De nouvelles routes commerciales ont été mises en place
pour contourner les blocages imposés par l’armée russe. Les initiatives
européennes, en particulier les Solidarity
Lanes lancées en mai 2022 par la Commission européenne
et les États membres frontaliers, ont permis la continuité des flux
via les réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux de l’Union européenne,
complétées par une libéralisation temporaire des échanges facilitant
l’accès au marché européen. En parallèle, l’Initiative céréalière
de la mer Noire (Black Sea Grain Initiative),
instaurée en juillet 2022 sous l’égide des Nations Unies et de la
Türkiye, a contribué au maintien des flux jusqu’à sa suspension
en 2023, avant qu’un corridor maritime ukrainien ne prenne partiellement
le relais.
33. Il convient également de noter que, malgré le fonctionnement
du corridor maritime ukrainien et des routes alternatives, les attaques
russes continues contre les infrastructures portuaires et agricoles
continuent de perturber considérablement les capacités d’exportation
de l’Ukraine ainsi que les chaînes d’approvisionnement alimentaires
mondiales. Cela réaffirme l’importance cruciale de routes maritimes
sûres et, en particulier, de l’initiative Food
for Ukraine en tant que contribution essentielle à la
sécurité alimentaire mondiale. Je souligne également que les attaques
russes contre des navires civils opérant dans le corridor maritime
ukrainien, ayant entraîné des morts et des blessés parmi les membres
d’équipage internationaux, constituent des violations manifestes
du droit maritime international et portent atteinte au principe
fondamental de la sécurité de la navigation.
34. La recomposition des routes commerciales a permis une reprise
progressive des flux d’exportation ukrainiens. Depuis leur mise
en place en mai 2022, les
Solidarity
Lanes de l’Union européenne ont permis l’exportation
de plus de 200 millions de tonnes de marchandises ukrainiennes,
dont près de 91 millions de tonnes de céréales, d’oléagineux et
de produits dérivés. Cette route alternative a également bénéficié
aux marchés agricoles de l'Union européenne: s’ils sont restés sous
pression, les importations supplémentaires en provenance d'Ukraine
ont apporté un soulagement en matière d'approvisionnement. Il est
par exemple bien documenté que la disponibilité des céréales, des
oléagineux et des volailles en provenance d’Ukraine dans le cadre
des mesures préférentielles de l'UE a réduit les coûts des aliments
pour animaux et des intrants pour les producteurs de l'UE et a contribué
à stabiliser les secteurs pendant la période de grippe aviaire
Note.
35. Je me félicite que les réponses internationales à la crise
ukrainienne aient privilégié la sécurisation et la continuité des
flux commerciaux. Ces dispositifs ont illustré la capacité des acteurs
internationaux à maintenir en contexte de guerre des flux alimentaires
essentiels. La combinaison de corridors logistiques alternatifs, d’assouplissements
réglementaires et de mécanismes multilatéraux de sécurisation des
exportations s’est révélée très efficace pour éviter une rupture
immédiate des approvisionnements mondiaux. Elle constitue une bonne
pratique en matière de gestion de crise alimentaire mondiale. On
la retrouve d’ailleurs intégrée aux stratégies coordonnées de planification
des risques non seulement en Europe avec la mise en place au niveau de
l’Union européenne avec la plateforme européenne de préparation
et de gestion des crises de sécurité alimentaire (European Food
Security Crisis preparedness and response Mechanism), mais également
dans les autres régions du monde, comme en Afrique de l’Ouest dans
le cadre du Food Systems Resilience Program soutenu par la Banque
mondiale.
36. Toutefois, je relève également que, à l’instar des crises
précédentes, en particulier la pandémie de Covid-19, la guerre d’agression
menée par la Russie contre l’Ukraine a mis en évidence les effets
négatifs d’une forte concentration de la production et des chaînes
d’approvisionnement ainsi que de la forte interdépendance des systèmes
alimentaires mondiaux. La FAO explique qu’avant la guerre, 50 pays dépendaient
de la Russie et de l’Ukraine pour plus de 30 % de leurs importations
de blé et 26 pays pour plus de 50 % (par exemple, environ 75 % des
importations de blé de l’Égypte provenaient de la Fédération de Russie
et de l’Ukraine)
Note.
Cette concentration des sources d’approvisionnement a considérablement
accru la vulnérabilité des pays dépendants des importations alimentaires
face aux perturbations provoquées par la guerre. La désorganisation
des chaînes d’approvisionnement ukrainiennes a permis à la Fédération
de Russie d’étendre sa présence et son influence géopolitique sur
les marchés dépendants des importations alimentaires dans la région
MENA, en remplaçant de plus en plus les approvisionnements ukrainiens
traditionnels. Cette dépendance, combinée à la forte hausse des
prix mondiaux des denrées alimentaires en 2022, a entraîné des situations
d’insécurité alimentaire aiguë touchant plus de 40 millions de personnes
en Afrique de l’Est et dans la Corne de l’Afrique entre 2022 et
2023. Par conséquent, ces pays ont dû faire appel au PAM pour nourrir leurs
populations et des pays tels que la Somalie, le Yémen et le Soudan
du Sud sont rapidement devenus des foyers critiques de faim. Comme
cela a été souligné lors de l’audition en commission, les conflits
armés détruisent les moyens de subsistance, perturbent les marchés
et l’accès humanitaire, et aggravent directement l’insécurité alimentaire
des populations civiles.
37. Des dynamiques comparables se produisent aujourd’hui pour
les engrais qui transitent par le détroit d’Ormuz où le trafic maritime
a chuté drastiquement. Sachant qu’environ un tiers du commerce mondial d’engrais
transite par le détroit, notamment l’urée dont l’exportation dépend
pour plus de 40% des pays du Golfe, cette situation a provoqué une
augmentation du prix des engrais d’environ 30 % avec des effets
directs sur les coûts de production agricole, les engrais représentant
jusqu’à 20 à 30 % des coûts de production céréalière dans certaines
régions du monde. Le PAM estime ainsi que, si la crise devait se
prolonger, 45 millions de personnes supplémentaires pourraient basculer
dans l’insécurité alimentaire, dans un contexte où 2,3 milliards
de personnes sont déjà concernées. M. Santini, de la Commission
européenne, a indiqué que les perturbations liées aux tensions géopolitiques,
y compris les attaques dans la région de la mer Rouge, n’avaient
pas eu d’impact immédiat sur l’approvisionnement alimentaire européen.
Il a toutefois averti que les difficultés liées aux engrais pourraient
devenir plus importantes d’ici 2027 qu’à court terme, soulignant
ainsi la nécessité d’une préparation et d’un suivi continus plutôt
que de réponses uniquement à court terme. Dans ce contexte, il a
évoqué le plan d’action de l’Union européenne sur les engrais, qui
vise à réduire la dépendance aux engrais issus des énergies fossiles,
à améliorer l’efficacité des intrants, à promouvoir les nutriments recyclés
et à soutenir des alternatives à faible émission de carbone dans
le cadre d’une stratégie plus large de résilience et de préparation.
38. Du point de vue du droit humain à l’alimentation
Note,
je relève que les travaux du Rapporteur spécial des Nations Unies
sur le droit à l’alimentation, de la FAO et du PAM convergent sur
plusieurs mesures destinées à atténuer les effets des crises sur
la sécurité alimentaire des pays vulnérables. Ces mêmes mesures
sont devenues prioritaires depuis 2022 pour la Banque mondiale dans
le cadre du
Food Systems Resilience Program précité.
Je propose par conséquent qu’il soit recommandé aux États membres de
s’en inspirer dans le cadre de leurs politiques de coopération internationale
et de leurs engagements en matière de sécurité alimentaire et de
développement durable et, au minimum:
- de réduire la concentration des sources d’approvisionnement
alimentaires et d’engrais et de les diversifier afin de réduire
la dépendance excessive à un nombre limité de pays exportateurs;
- d’investir dans les capacités locales et régionales de
production alimentaires et d’engrais afin, quand cela est possible,
de réduire la dépendance structurelle aux importations et d’accroître
l’autonomie productive des États et des régions;
- d’encourager le développement des accords régionaux de
solidarité et de coordination, visant à sécuriser les échanges intra-régionaux
en cas de perturbation des marchés mondiaux ou des corridors logistiques
internationaux;
- de développer les alternatives durables aux engrais chimiques
importés.
4.3 Soutenir
l’exportation et les petits exploitants
39. La troisième leçon tirée de
la guerre d’agression menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine
est qu’un pays peut figurer parmi les principaux exportateurs agricoles
mondiaux tout en demeurant vulnérable en matière de sécurité alimentaire
intérieure en temps de guerre. Lorsque les ports ont été bloqués,
que les grandes chaînes logistiques ont été perturbées et que la
disponibilité alimentaire a diminué en Ukraine, les petites exploitations
agricoles, les ménages ruraux et les marchés locaux ont néanmoins
continué à fonctionner. Les attaques contre les infrastructures
logistiques et énergétiques, le minage des terres agricoles et l’occupation
des territoires ont gravement perturbé les capacités de production,
de stockage et de distribution alimentaires à travers l’Ukraine.
Dans les régions situées à proximité de la ligne de contact des combats,
l’accès à la nourriture ainsi que les capacités logistiques et de
distribution des produits de base sont devenus extrêmement difficiles
et dangereux. La population des régions ukrainiennes situées à une
distance de 0 à 50-60 kilomètres de la ligne de contact des combats
représente environ 8 millions de personnes. Ces populations se trouvent
également dans une zone exposée en permanence au risque de perte
des capacités de production, de logistique et de distribution des
produits alimentaires, en particulier des produits de première nécessité.
40. Ainsi, la guerre n’a pas révélé l’échec d’un modèle agricole
particulier, mais la vulnérabilité structurelle des systèmes alimentaires
fonctionnant dans un contexte de conflit armé. En effet, les exploitations
agricoles de 500 hectares ou plus, qui cultivent la majorité des
terres arables ukrainiennes selon le vice-ministre ukrainien de
l’Économie, de l’Environnement et de l’Agriculture, ont démontré
une plus grande résilience que les petites exploitations. Dans le
même temps, les petites et moyennes exploitations, les ménages ruraux
et les marchés locaux ont contribué au maintien de la disponibilité
alimentaire locale, notamment dans plusieurs régions touchées par
la guerre. Lors de l’audition en commission, M. Vysotskyi a souligné
que la sécurité alimentaire en temps de guerre dépendait d’une coordination
efficace entre les autorités publiques, les producteurs agricoles,
les acteurs humanitaires et les opérateurs logistiques. Des mécanismes
de coopération public-privé ont été rapidement mis en place afin
de prévenir les perturbations des chaînes d’approvisionnement alimentaire
et de maintenir l’accessibilité physique et économique des produits alimentaires.
Le Gouvernement a également organisé la distribution de millions
de colis alimentaires dans les zones de combat, les zones menacées
et les territoires libérés.
41. La guerre a mis en évidence le fait que différentes catégories
de producteurs agricoles contribuaient de manière différente à la
résilience. Les grandes entreprises agricoles, principalement spécialisées
dans les céréales destinées à l’exportation, qui cultivent 53,9 %
des terres arables ukrainiennes et génèrent 54,5 % du produit intérieur
brut agricole du pays, se sont souvent révélées plus résilientes
pour maintenir des capacités de production et d’exportation à grande
échelle dans des conditions de guerre, malgré les graves perturbations des
infrastructures logistiques et des routes d’exportation. Dans le
même temps, les petites et moyennes exploitations familiales ainsi
que les ménages ruraux – qui cultivent 45,5 % des terres et contribuent
à 46,1 % de la production agricole – ont joué un rôle crucial dans
la préservation de la sécurité alimentaire intérieure et de l’accès
local à l’alimentation. Plus diversifiés, plus flexibles et moins
dépendants des circuits d’exportation, ces acteurs ont continué
à fournir des légumes, des pommes de terre, du lait, des œufs, de
la volaille et de la viande pour les besoins locaux et ont contribué
à maintenir l’accès aux produits alimentaires de base dans de nombreuses
régions. La guerre a ainsi révélé les limites d’un système agricole
fortement spécialisé dans une production orientée vers l’exportation
lorsqu’il est confronté à un choc territorial prolongé affectant
la distribution alimentaire et l’accès local aux produits essentiels
NoteNote.
42. À mesure que la guerre s’est poursuivie, une vaste vague de
solidarité et d’actions collectives s’est organisée dans les zones
rurales d’Ukraine. Cette solidarité est allée encore plus loin,
de nombreux agriculteurs accueillant des personnes déplacées à l’intérieur
du pays, lesquelles participent souvent à des activités agricoles
de subsistance et apportent leur aide aux exploitants locaux. La
guerre a mis en lumière la résilience des communautés locales et
des producteurs agricoles. Dans de nombreuses régions, les petits exploitants
collaborent et se soutiennent mutuellement; les agriculteurs, les
autorités locales et les organisations de la société civile ont
coopéré afin de maintenir la production alimentaire, de soutenir
les personnes déplacées à l’intérieur du pays et de préserver les
chaînes d’approvisionnement locales malgré les risques sécuritaires
constants et les perturbations logistiques.
43. Les travaux que j’ai consultés
Note en tirent plusieurs enseignements
pour l’après-guerre qui sont alignés avec l’approche fondée sur
le droit humain à l’alimentation
Note.
Le premier est la nécessité de rééquilibrer le modèle agricole ukrainien
en donnant davantage de place à la production destinée au marché
intérieur, à la transformation locale et aux circuits alimentaires
territoriaux. Il ne s’agit évidemment pas d’abandonner les exportations,
qui sont essentielles pour l’économie ukrainienne
Note,
mais de trouver un meilleur équilibre et réduire une dépendance
excessive à la vente de matières premières agricoles expédiées par
quelques voies stratégiques.
44. Le deuxième enseignement est la nécessité de mieux valoriser
les petits agriculteurs qui ont démontré leur rôle crucial en matière
de sécurité alimentaire et de cohésion sociale. Cet objectif peut
être atteint en leur offrant un accès diversifié aux marchés et
en stimulant la demande pour leurs produits à travers la mise en place
de programmes tels que des subventions alimentaires ciblées pour
promouvoir une alimentation saine parmi les populations vulnérables,
mais aussi l’introduction de critères liés à la proximité des approvisionnements
et à l’ancrage territorial des productions dans les commandes publiques
notamment pour la restauration scolaire, des hôpitaux et des maisons
de retraite.
45. J’accorde une attention particulière aux programmes de cantines
scolaires reposant sur l’approvisionnement local. Les analyses du
PAM et de la FAO
Note montrent
que ces dispositifs permettent à la fois de soutenir les producteurs
et de renforcer la sécurité alimentaire des enfants. Ils rendent
les marchés plus prévisibles pour les producteurs locaux et favorisent,
dès le plus jeune âge, l’adoption de pratiques alimentaires fondées
sur des produits frais et locaux. Dans les contextes de conflit
ou de fragilité institutionnelle, ces programmes constituent un
outil de développement et de protection sociale qui devraient, selon
moi, être encouragés par les Gouvernements.
4.4 Profiter
de la perspective d’accession à l’Union européenne pour s’inscrire
dans la durabilité écologique
46. Avant la guerre d’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine en 2022, le système
agricole ukrainien se caractérisait déjà par une forte dépendance
structurelle à l’égard des intrants importés, notamment les semences
hybrides commerciales européennes et internationales, les engrais,
les produits phytosanitaires et les machines agricoles. Cette structure
est particulièrement visible dans le secteur du maïs, culture stratégique
pour le pays, qui représente l’une des principales productions ukrainiennes
orientées vers l’exportation
Note.
En 2021, l’Ukraine a importé environ 16,9 millions de kilogrammes
de semences hybrides de maïs ainsi que 4 à 5 tonnes d’engrais. Avant
la guerre à grande échelle, l’Ukraine représentait plus de 15 % des
exportations mondiales de maïs et exportait régulièrement plus de
80 % de sa production annuelle de maïs.
47. Malgré les perturbations des routes logistiques causées par
la guerre, je tiens à souligner avec fierté que les grands agriculteurs
et producteurs agricoles ukrainiens sont parvenus à maintenir d’importantes capacités
d’exportation dans des conditions extrêmement difficiles. J’ai été
très touchée par les témoignages devant notre commission des agriculteurs
qui continuaient à travailler pour l’économie du pays malgré les bombardements,
les champs minés, les infrastructures détruites et les risques sécuritaires
permanents. La guerre a également mis en évidence les vulnérabilités
structurelles du secteur, notamment la dépendance aux intrants agricoles
importés et aux chaînes d’approvisionnement mondiales. Pendant la
guerre, plusieurs entreprises internationales, dont Bayer Crop Science,
ont fourni aux producteurs ukrainiens des semences gratuites ou
subventionnées ainsi qu’un soutien technique afin de maintenir la
production agricole. Si ces initiatives ont constitué une aide d’urgence
importante, certains chercheurs et experts ont également exprimé des
préoccupations plus larges concernant la résilience à long terme
des systèmes agricoles caractérisés par une forte dépendance à des
marchés mondiaux d’intrants fortement concentrés
Note.
48. À long terme, ces défis soulignent l’importance de renforcer
la durabilité et la résilience du secteur agricole, en particulier
dans le contexte des pressions environnementales et de la reconstruction
d’après-guerre. La guerre a provoqué de graves dommages environnementaux,
notamment une pollution à grande échelle causée par les incendies
et les explosions, la destruction des forêts, la dégradation et
la contamination des sols, les dommages aux terres agricoles ainsi
que les perturbations des systèmes aquacoles. Les conséquences environnementales
de la guerre continueront d’affecter la production agricole, la
santé publique et la sécurité alimentaire pendant de nombreuses
années. Je rappelle que le droit humain à l’alimentation comporte
une forte dimension écologique et implique une exigence de durabilité
des systèmes alimentaires ainsi qu’une réduction des dépendances
structurelles qui fragilisent l’accès à une alimentation adéquate
Note.
49. L’Ukraine, par ailleurs, s’est engagée dans une trajectoire
d’intégration à l’Union européenne et affiche l’ambition de rapprocher
son modèle agricole des standards européens, notamment à travers
la stratégie de développement agricole et rural à l’horizon 2030.
Les exigences posées par la Commission européenne impliquent un
alignement progressif sur les standards du
Green
Deal et de la stratégie «De la ferme à la fourchette»
Note, en particulier
dans les domaines de la durabilité environnementale, de la protection
de la biodiversité, de la santé des sols, du bien-être animal et
de la réduction des intrants chimiques excessifs. Dans le même temps,
le respect des normes européennes nécessite des investissements
substantiels, une modernisation technologique et un soutien institutionnel
à long terme, en particulier pour les petits et moyens producteurs.
Les analyses institutionnelles européennes ont néanmoins identifié
plusieurs caractéristiques structurelles du modèle agricole actuel
en Ukraine comme des facteurs de divergence par rapport à ces objectifs,
notamment la forte intensité des intrants chimiques, la dépendance
à l’égard des grandes exploitations orientées vers l’exportation,
les modèles de production en monoculture ainsi que l’influence importante
des multinationales agroalimentaires. Ces questions ont été largement
débattues dans le contexte de la durabilité et de la résilience
à long terme des systèmes agroalimentaires ainsi que du futur alignement de
l’agriculture ukrainienne sur les normes européennes
Note.
50. Dès lors, je propose que les États membres soient invités
à soutenir l’Ukraine dans son intégration à l’Union européenne en
fournissant l’assistance financière, technique et institutionnelle
nécessaire à une transformation profonde du système agroalimentaire
conformément aux normes de l’Union européenne, touchant à ses structures
de production et à ses modes de régulation. Dans ce contexte, les
recherches comparatives
Note ainsi
que les travaux du Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit
à l’alimentation
Note suggèrent que les systèmes agroécologiques,
fondés sur la diversification des cultures, la réduction des intrants
externes et le renforcement des circuits alimentaires locaux, offrent
une meilleure résilience face aux chocs, tout en contribuant à la
restauration des écosystèmes et à l’amélioration de la sécurité
alimentaire. À mon sens, ces approches devraient être davantage
explorées et soutenues parallèlement aux objectifs plus larges de
développement agricole de l’Ukraine et à son rôle stratégique dans
la garantie de la sécurité alimentaire régionale et mondiale.
5 Conclusion
51. L’élaboration de ce rapport
m’a ouvert les yeux sur une évidence: la violence est omniprésente
dans les systèmes alimentaires en temps de paix comme en temps de
guerre. Si les conflits armés et la violence sont la cause principale
de l'insécurité alimentaire, cette violence est aussi générée par
les systèmes alimentaires eux-mêmes. Dans cette perspective, le
droit humain à l’alimentation impose de repenser les systèmes alimentaires
non seulement comme des mécanismes de production et d’échanges,
mais également comme des structures devant garantir, en toutes circonstances,
la dignité humaine, l’accès effectif à une alimentation suffisante,
sûre, nutritive et durable, ainsi que la capacité des populations
à se nourrir par leurs propres moyens.
52. Chercher à faire condamner devant une juridiction pénale internationale
les auteurs de violations du droit à l’alimentation constitutives
de crimes de guerre, ce que j’appelle de tous mes vœux, ne doit
pas empêcher de s’attaquer aux problèmes structurels urgents qui
sont à l’origine de violations graves du droit à l’alimentation
en temps de crise. Le droit humain à l’alimentation implique un
renforcement de la résilience alimentaire, entendue comme la capacité
des sociétés à garantir l’accès à la nourriture malgré les chocs,
grâce à la diversification des sources d’approvisionnement, au soutien
des agricultures locales, à la protection des petits producteurs,
à la constitution de réserves stratégiques et à une meilleure régulation
des marchés agricoles mondialisés.
53. L’insécurité alimentaire est d’origine politique. Le problème
n’est pas seulement la quantité de nourriture produite à l’échelle
mondiale, mais l’accès à l’alimentation, lequel est conditionné
par des choix politiques, culturels, économiques et militaires.
En conséquence, les solutions à l’insécurité alimentaire sont elles
aussi nécessairement politiques. Dans le cadre du droit humain à
l’alimentation, elles consistent à garantir une résilience alimentaire
fondée sur la justice sociale, la réduction des dépendances structurelles
et la primauté de l’intérêt général sur les logiques de marché.
C’est à cette condition seulement que la sécurité alimentaire peut
devenir un véritable pilier de la paix durable.
