Lignes directrices sur la portée des immunités parlementaires dont bénéficient les membres de l'Assemblée parlementaire
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 27 septembre 2021 (24e séance)
(voir Doc. 15364, rapport de la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles, rapporteur: M. Tiny Kox). Texte adopté par l’Assemblée le 27 septembre
2021 (24e séance).
1. En complément
des régimes nationaux, les membres de l’Assemblée parlementaire
bénéficient d’un régime supranational d’immunité parlementaire conféré
par le Statut du Conseil de l’Europe (STE no 1)
et l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de
l’Europe de 1949 (STE no 2), qu’on pourrait qualifier
d’immunité parlementaire «européenne». Ce régime offre une protection
fonctionnelle au-delà des frontières nationales et permet d’ouvrir
le champ d’action parlementaire, en adéquation avec la mission que l’Assemblée
parlementaire est appelée à remplir.
2. L’Assemblée parlementaire rappelle qu’elle examine régulièrement
le mécanisme de protection de ses membres en prenant en compte les
changements ou défis auxquels sont confrontés les parlements nationaux dans
les différents aspects de l’immunité parlementaire, avec le souci
de garantir une protection efficace de ses membres et, partant,
de l’Assemblée, notamment à la lumière des nouveaux risques politiques.
3. Nonobstant le fait que le régime des immunités, vieux de 70
ans, n’ait pas évolué dans les textes statutaires et conventionnels,
l’Assemblée a veillé à l’améliorer par ses résolutions successives
pour l’adapter à la réalité du travail de ses membres et prendre
en compte les activités liées à la diplomatie parlementaire. Elle
dispose toujours d’une base juridique solide pour garantir une protection
effective de ses membres et de l’institution et, en même temps,
éviter les abus.
4. Toutefois, l’Assemblée constate que, dans la mise en œuvre
du régime de protection de ses membres, il est désormais indispensable
de clarifier la portée des dispositions actuelles et de fixer des
critères clairs et objectifs permettant aux privilèges et immunités
de répondre à leur finalité institutionnelle tout en prévenant l’éventuel
détournement des privilèges par les parlementaires à des fins personnelles.
5. L’Assemblée rappelle que tant le Groupe d’États contre la
corruption (GRECO) en 2017 que le Groupe d’enquête indépendant concernant
les allégations de corruption au sein de l’Assemblée parlementaire
en 2018 avaient recommandé que le régime des immunités soit complété
et clarifié par un ensemble de critères, afin d’éviter que les immunités
et privilèges puissent être invoqués en cas de réels soupçons d’activité
de corruption.
6. Par conséquent, l’Assemblée juge opportun de se doter de lignes
directrices sur la portée des immunités parlementaires dont bénéficient
les membres de l’Assemblée ayant pour objectif de clarifier l'application
des règles existantes dans le cadre du Statut du Conseil de l'Europe,
de l'Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de
l'Europe et de son Protocole additionnel (STE no 10).
Ces lignes directrices ne créent pas de nouveaux droits et privilèges.
Elles résument les pratiques internes, introduisent les principes
et l'interprétation définis par les juridictions européennes, et
fournissent des informations pratiques pour rendre plus fluide le
traitement des demandes liées aux immunités et offrir des garanties
contre les abus. Elles garantiront l’application cohérente du régime
des privilèges et immunités dans l’ensemble des États membres.
7. Par ailleurs, l’Assemblée estime que, compte tenu de la nature
absolue et perpétuelle de l’immunité garantie par l’article 14 de
l’Accord général sur les privilèges et immunités, l’article 73.6
du Règlement de l’Assemblée devrait être complété afin de permettre
aux anciens membres de l’Assemblée de présenter une demande en vue
de défendre leurs immunités et privilèges en relation avec une opinion
exprimée ou un vote émis dans l’exercice de leurs fonctions en tant
que membres de l’Assemblée.
8. Par conséquent, l’Assemblée décide:
8.1 de se doter de lignes directrices sur la portée des immunités
parlementaires dont bénéficient les membres de l’Assemblée et, en
conséquence, d’ajouter à l’article 73.6 le nouvel alinéa
d suivant:
«Les lignes directrices sur
la portée des immunités parlementaires dont bénéficient les membres de
l’Assemblée parlementaire sont annexées au présent Règlement en
tant que texte pararéglementaire»;
8.2 de modifier la deuxième phrase de l’article 73.6 comme
suit:
«Un membre ou un ancien
membre peut adresser au Président de l’Assemblée une demande en vue
de défendre son immunité et ses privilèges.»
9. Par ailleurs, l’Assemblée constate que l’immense majorité
de ses membres n’a pas connaissance du régime de protection dont
ils bénéficient ni de la portée des immunités qui leur sont reconnues,
et considère qu’il est indispensable de promouvoir les instruments
et mécanismes existants tant auprès des membres de l’Assemblée que
des parlements nationaux.
10. Enfin, l’Assemblée rappelle l’importance de l’immunité dont
bénéficient ses membres dans l’exercice de leurs fonctions pour
assurer à l’Assemblée parlementaire un fonctionnement sans entraves
et, en se référant à sa
Résolution
1325 (2003) «Immunités des membres de l’Assemblée parlementaire»,
et ses
Résolution 2087 (2016) et
Recommandation
2083 (2016) «Les sanctions prises à l'encontre des parlementaires»,
elle rappelle aux États membres leurs obligations déjà existantes;
elle leur demande de veiller scrupuleusement au respect de leurs
engagements découlant du Statut et de l'Accord général sur les privilèges
et immunités du Conseil de l'Europe et de son Protocole additionnel.
Lignes directrices sur la portée
des immunités parlementaires dont bénéficient les membres de l’Assemblée parlementaire
1. Les principes suivants poursuivent
l'objectif de clarifier l'application des règles existantes dans
le cadre du Statut du Conseil de l'Europe, de l'Accord général sur
les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe et de son Protocole
additionnel.
2. Les membres de l’Assemblée parlementaire jouissent de privilèges
et immunités ayant pour objet de préserver l’intégrité de l’Assemblée
et de garantir l’indépendance de ses membres dans l’exercice de
leurs fonctions. Ces privilèges et immunités sont conférés par l’article 40
du Statut du Conseil de l’Europe, les articles 13 à 15 de l’Accord
général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe et
l’article 3 de son Protocole additionnel.
3. Leur mise en œuvre pratique est précisée dans le Règlement
et les résolutions pertinentes de l’Assemblée
Note, en tenant compte des éléments suivants:
- la nécessité de protéger l’indépendance
de l’Assemblée;
- l’objectif fonctionnel qui sous-tend le concept d’immunité;
- les précédents existants.
4. L’immunité parlementaire ne relève pas d’un privilège personnel
des membres, mais d’un privilège institutionnel dont chaque membre
jouit à titre individuel.
Immunité absolue en ce qui concerne
les opinions et les votes émis (article 14 de l’Accord général sur
les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe)
5. La liberté d’expression étant
l’outil le plus précieux permettant aux membres d’exercer leurs
fonctions, elle bénéficie d’une protection renforcée.
6. C’est pourquoi l’immunité garantie par l’article 14 de l’Accord
général sur les privilèges et immunités:
6.1 revêt un caractère absolu, permanent et perpétuel; elle
continue de s’appliquer après la fin du mandat des membres; elle
ne peut pas être levée par l’Assemblée parlementaire ni par un parlement national;
6.2 constitue un privilège institutionnel, de sorte qu’aucun
membre ou ancien membre n’est en droit de demander sa levée ou d’y
renoncer;
6.3 s’applique à toutes les procédures judiciaires (pénales,
civiles ou administratives) qui pourraient résulter d’opinions prononcées
ou de votes émis. Par conséquent, aucun parlementaire couvert par
une telle immunité ne peut être entendu, y compris en qualité de
témoin, concernant des informations obtenues confidentiellement
dans l’exercice de ses fonctions parlementaires qu’il ne juge pas
opportun de divulguer;
6.4 a une portée autonome pouvant différer de celle de l’immunité
absolue qui protège les parlementaires nationaux, qu’il convient
de déterminer en tenant compte des dispositions statutaires pertinentes,
de la jurisprudence des juridictions européennes et des pratiques
pertinentes de l’Assemblée;
6.5 couvre uniquement, compte tenu de cette protection exceptionnelle,
ce qui est strictement nécessaire aux membres de l’Assemblée pour
exercer leurs fonctions, mener un débat respectueux ou exprimer
des positions critiques, tout en proscrivant l’utilisation abusive
des privilèges et immunités à des fins personnelles. Dans cette
optique, l’immunité ne couvre pas les activités interdites par le
Code de conduite telles que la défense d’intérêts particuliers en
échange d’une contrepartie financière;
6.6 couvre les votes émis et les opinions exprimées par les
membres de l’Assemblée parlementaire «dans l’exercice de leurs fonctions»,
compte tenu de la définition actuelle des fonctions essentielles
des intéressés;
6.7 pourrait, en plus de couvrir les déclarations faites par
les membres pendant les débats en plénière ou lors de réunions des
commissions et sous-commissions, être également étendue aux déclarations
orales et écrites faites par les membres en dehors de locaux officiels,
ainsi qu’à d’autres activités accomplies par les intéressés en leur
qualité de membres de l’Assemblée s’il existe un lien évident et
direct entre ces déclarations ou activités et l’exercice de leurs
fonctions en qualité de membres de l’Assemblée
Note;
6.8 ne couvre pas une enquête sur les infractions liées à
la corruption (par exemple offrir ou demander des avantages indus
en échange d'un certain comportement lors d’un vote) étant donné
que ces infractions ne concernent pas les opinions exprimées et/ou
les votes émis.
7. Il appartient à la juridiction nationale compétente de reconnaître
qu’un membre ou un ancien membre bénéficie de l’immunité absolue
en raison du lien direct et évident avec ses fonctions parlementaires.
Ce faisant, les organes compétents du Conseil de l’Europe et la
juridiction nationale doivent coopérer afin d’éviter tout conflit
dans l’interprétation et l’application des dispositions du Statut
et de l’Accord général sur les privilèges et immunités
Note.
8. Lorsqu’une demande de levée d’immunité lui est soumise par
une autorité nationale, l’Assemblée doit tout d’abord vérifier si
les faits à l’origine de ladite demande entrent dans le champ d’application
de l’article 14 de l’accord, auquel cas ladite demande doit être
rejetée.
Exemption de toutes mesures de
détention et de toute poursuite judiciaire (article 15 de l’Accord
général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe)
9. Cette immunité a pour but de
protéger les parlementaires contre les pressions indues qui pourraient s’exercer
sur eux au titre d’actes ne relevant pas des activités parlementaires
habituelles et s’applique comme suit:
9.1 les membres de l’Assemblée parlementaire bénéficient de
l’immunité prévue à l’article 15 pendant «la durée des sessions»
de l’Assemblée: une formule couvrant en fait toute l’année parlementaire
en raison de l’activité continue de l’Assemblée et de ses organes;
9.2 les membres de l’Assemblée jouissent des immunités garanties
par cette disposition lorsqu’ils ne sont plus membres de leur parlement
national, et ce jusqu’à leur remplacement comme membres de l’Assemblée
ou jusqu’à l’ouverture de la session suivante;
9.3 selon le Statut, la protection accordée aux membres de
l'Assemblée s'applique pendant leur mandat à l'Assemblée. Elle pourrait
également couvrir les procédures engagées à leur encontre avant de
devenir membre de l'Assemblée, dès lors que ces procédures contiennent
des preuves de fumus persecutionis.
Cette position, qui vise à rendre la protection pleinement effective,
est conforme aux pratiques existant dans plusieurs États membres
et ne contredit pas le Statut en ce qu'il lie l'acquisition de l'immunité
au début du mandat. Elle n'est pas non plus en contradiction avec
le principe de fonctionnalité de l'immunité parlementaire dans la
mesure où la protection ne sera accordée que si des éléments factuels
indiquent que l'intention sous-jacente à la procédure judiciaire
antérieure au mandat d'un membre de l'Assemblée est de porter atteinte
à l'activité politique de ce dernier et donc à l'Assemblée. Dans
tous les autres cas, si les poursuites n'ont d'autre but que la
bonne administration de la justice, l'immunité doit être levée à
la demande de l'autorité nationale;
9.4 l’immunité ne peut être invoquée en cas de flagrant délit;
l’objectif de cette disposition étant de rétablir rapidement l’ordre
public et de réduire le risque de disparition des preuves, son utilisation
par les autorités nationales ne doit pas être inspirée par des préoccupations
sans rapport avec la bonne administration de la justice
Note;
9.5 la présomption d’innocence doit être respectée à toutes
les étapes des procédures de levée de l’immunité;
9.6 lors de l’examen d’une demande de levée de l’immunité,
l’Assemblée doit prendre en considération les éléments suivants:
les poursuites judiciaires engagées contre le membre ne mettent pas
en péril le bon fonctionnement de l’Assemblée parlementaire; la
demande doit être sérieuse, c’est-à-dire ne pas être motivée par
des raisons autres que celle de rendre la justice
Note.
Si aucun de ces éléments ne peut être établi, l’Assemblée devrait
normalement proposer de lever l’immunité;
9.7 l’immunité ne peut être levée que par l’Assemblée à la
demande d’une «autorité compétente» de l’État membre concerné. L’autorité
compétente est ordinairement le juge chargé de l’affaire, mais il
peut aussi s’agir du procureur général ou du ministre de la Justice.
La demande de levée d’immunité peut éventuellement être présentée
par une autorité d’un État membre autre que celui dont le membre
en question est ressortissant;
9.8 lorsqu’un membre doit comparaître en qualité de témoin
ou d’expert, il n’est pas nécessaire de demander la levée de son
immunité, à condition que l’intéressé ne soit pas obligé de comparaître
à une date ou à une heure qui empêcherait ou gênerait l’exercice
de ses fonctions parlementaires, ou qu’il puisse être en mesure
de communiquer une déclaration par écrit ou sous toute autre forme
ne compliquant pas cet exercice;
9.9 la détention d’un membre de l’Assemblée nécessite des
motifs très graves, dans la mesure où elle l’empêche d’occuper son
siège ou de représenter les électeurs, et où elle compromet de ce
fait aussi bien l’indépendance du pouvoir législatif que l’efficacité
du processus électoral destiné à déterminer la volonté du peuple.
Lorsque rien n’indique que le suspect se soustraira à la justice,
le bon déroulement de l’enquête devrait être assuré, si possible,
par d’autres mesures de sûreté (par exemple la libération sous caution).
