C Exposé des motifs,
par Mme Klotilda Bushka, rapporteure
1 Introduction
1. Le présent rapport se fonde
sur une proposition de résolution
Note qui constate que plusieurs États
membres du Conseil de l’Europe justifient les restrictions d’accès
aux documents historiques imposées à la société civile et aux chercheurs
par des arguments fondés sur la sécurité nationale et la nécessité
de protéger le droit au respect de la vie privée des individus concernés.
Le droit d’accès aux documents peut toutefois relever du champ d’application
de ce qui est protégé par le droit à la liberté d’expression en
vertu de l’article 10 de la Convention européenne des droits de
l’homme (STE no 5). La proposition de
résolution rappelle qu’en juin 2013, un large panel d’experts d’organisations
internationales, de la société civile et d’institutions publiques
a adopté, à Tshwane (Afrique du Sud), les « Principes mondiaux sur
la sécurité nationale et le droit à l’information » qui visent à
fournir des orientations aux législateurs et aux responsables concernés
en vue de parvenir à un juste équilibre entre l’intérêt public,
d’une part, en matière de sécurité nationale et, d’autre part, en
termes d’accès à l’information. L’Assemblée parlementaire a entériné
les « Principes de Tshwane » dans sa
Résolution 1954 (2013) et sa
Recommandation
2024 (2013) « La sécurité nationale et l’accès à l’information ». Refermer
les blessures laissées par les tragédies du passé peut nécessiter
une parfaite transparence et un débat public fondés sur des faits
bien documentés permettant de tirer les enseignements des erreurs
passées. C’est pourquoi la proposition appelle à examiner la situation
en Europe du point de vue de l’accès aux documents historiques en
vue d’élaborer des recommandations pratiques pertinentes.
2. La commission m’a désignée rapporteure le 10 octobre 2022.
Pendant la préparation de ce rapport, j’ai participé à un séminaire
sur « l’accès aux documents historiques » organisé par le Parlement
albanais à Tirana le 31 mars 2023. Les différentes sessions ont
donné lieu à des discussions qui présentaient un intérêt pour ce rapport,
avec plusieurs parlementaires d’États membres du Conseil de l’Europe,
M. Taulant Balla, M. Enkelejd Alibeaj, Mme Blerina
Gjylameti, et Mme Jorida Tabaku d’Albanie,
M. Zbigniew Girzyński de Pologne, M. Boriss Cilevičs, ancien président
de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme,
et M. Andrejs Jurdins de Lettonie. La présidente du Parlement albanais,
Mme Lindita Nikolla, la vice-présidente
du Parlement albanais, Mme Ermonela Felaj,
et le directeur de l’Institut d’études parlementaires du Parlement
albanais, M. Elvin Gjevori, y ont également participé. M. Niels
Schwiderski, chef du Bureau de la commissaire fédérale aux victimes
de la dictature communiste est-allemande (SED) auprès du Bundestag
a présenté la situation en Allemagne. J’ai également recueilli les
contributions d’autorités et d’experts dans le domaine de l’accès
à l’information, par exemple Mme Elvana
Thaci, secrétaire du Groupe Accès à l’information du Conseil de l’Europe,
M. Flynn Heckert de l’Observatoire de l’enseignement de l’histoire
en Europe, et Mme Gentiana Sula, présidente
de l’Autorité albanaise pour l’accès aux dossiers de l’ex-Sigurimi,
la police politique qui sévissait pendant la dictature communiste
en Albanie. M. Eldar Zeynalov (Azerbaïdjan) et Mme Erinda
Bllaca (Albanie), militants pour les droits humains, ont présenté
leur point de vue sur l’amélioration du droit d’accès de la société civile
à l’information.
3. Lors de sa réunion à Larnaca (Chypre) le 23 mai 2023, la commission
a tenu une audition à laquelle ont participé Mme Paige
Morrow, conseillère juridique principale (externe) auprès de la
Rapporteuse spéciale des Nations Unies pour la liberté d'opinion
et d'expression, Mme Gentiana Sula, présidente
de l'Autorité pour l’accès aux dossiers de l’ex-Sigurimi, et M. Denis
Shedov, militant et avocat défenseur des droits de l'homme, qui
participait activement aux activités de l'ONG russe Memorial, avant
sa dissolution. La commission a également tenu un échange de vues
avec M. Boriss Cilevičs, ancien membre de l'Assemblée et président
de cette commission, le 20 juin 2023.
4. L’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme
protège la liberté d’expression, y compris la liberté de recevoir
ou de communiquer des informations qui peuvent, dans certaines circonstances, englober
le droit d’accès des individus à l’information. La reconnaissance
par l’État du droit d’accès aux informations détenues par des autorités
publiques a considérablement progressé, notamment depuis la chute du
mur de Berlin. En effet, il a été largement admis qu’il est dans
l’intérêt général de rendre publiques le plus d’informations possible
détenues par les institutions – dans un souci de transparence, de
participation et de confiance du public à l’égard des activités
de l’État, ce qui favorise les processus démocratiques.
5. Dans cet exposé des motifs, je m’attacherai tout d’abord à
présenter le contexte et les questions en jeu dans ce domaine. Dans
un deuxième temps, j’aborderai plus précisément les initiatives
en faveur du droit d’accès à l’information qui ont été prises par
le Conseil de l’Europe, notamment l’Assemblée parlementaire, la Cour
européenne des droits de l’homme, la Convention sur l’accès aux
documents publics (STCE no 205, «Convention
de Tromsø») et l’Observatoire de l’enseignement de l’histoire en
Europe. La troisième partie sera consacrée au cadre juridique et
aux actions menées par plusieurs États membres en vue d’assurer
l’équilibre entre la protection de certains intérêts et le droit
d’accès à l’information. Dans la quatrième, je mettrai l’accent sur
plusieurs obstacles qui entravent l'accès aux documents historiques
et formulerai quelques réflexions sur la meilleure façon de les
lever.
2 Les questions en jeu
6. Le droit d’accès à l’information
est protégé par l’article 10 de la Convention européenne des droits
de l’homme qui garantit le droit à la liberté d’expression et le
« droit […] de recevoir ou de communiquer des informations […] sans
qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques ». L’engagement
mondial à garantir l’accès à l’information trouve son expression
dans l’objectif de développement durable n° 16 sur la paix, la justice
et des institutions efficaces, qui concerne l’accès de tous à l’information
et la protection des libertés fondamentales. Sa réalisation se mesure
en nombre de pays qui adoptent et mettent en œuvre des dispositions
constitutionnelles, légales et politiques pour garantir l’accès
public à l’information
Note.
Comme en témoigne le fait que 138 États à travers le monde aient
adopté des lois sur le droit d’accès à l’information
Note, contre 13 en 1989, à la chute du
mur de Berlin
Note, on observe un consensus général sur le
fait que le droit d’accès à l’information est fondamental pour la
jouissance des libertés individuelles, la démocratie et l’État de droit.
En effet, « en permettant l’examen de l’action de l’État par le
public [l’accès à l’information] protège non seulement des abus
commis par les représentants du gouvernement, mais permet également
au public de jouer un rôle dans l’élaboration des politiques de
l’État », ce qui permet de mieux protéger les intérêts de sécurité
nationale et favorise la participation démocratique et l’élaboration
de politiques solides
Note.
7. Cela est notamment le cas des États qui ont un passé d’autoritarisme
caractérisé par la censure et le contrôle des médias et de l’information
par l’État, ainsi que par l’exercice d’un contrôle strict. Dans
un souci de réconciliation, de justice et de cicatrisation des blessures
de la répression, il est fondamental de construire une mémoire collective
bien documentée et de lutter contre la désinformation. Les générations
passées, présentes et futures ont le droit de connaître la vérité:
les survivants doivent se sentir écoutés et être réhabilités et
la société doit comprendre leur histoire afin de tirer les enseignements
des erreurs passées.
8. Il existe trois raisons principales qui justifient le droit
d’accès aux documents historiques collectés sous un régime autoritaire.
- Premièrement, la justice. Les
survivants des régimes autoritaires et leurs familles ont le droit
de savoir précisément qui a participé à leur répression afin de
faciliter leur réhabilitation et, en définitive, la réconciliation ;
et des mesures judiciaires appropriées doivent être prises à l’égard
de ceux dont la responsabilité pénale peut être engagée afin d’éviter
toute impunité. L’accès aux documents est important, notamment pour
que les survivants se sentent compris et pour que quiconque puisse connaître
la vérité qui était déformée sous un régime totalitaire.
- Deuxièmement, la création d’archives historiques bien
documentées. L’enseignement de faits historiques exacts garantit
la divulgation intégrale de l’information, qui est fondamentale
pour façonner la perception qu’a chaque individu de sa propre identité,
sa conscience politique et sa citoyenneté démocratique. La recherche
historique et les bourses d’études devraient être encouragées et
facilitées afin de permettre la communication des faits historiques
au public en général.
- Troisièmement, la nécessité d’accroître la transparence,
la confiance du public et le sens des responsabilités des institutions
de l’État. La publication de documents historiques secrets permet
à la société de comprendre comment les décisions ont été prises
dans le passé. Ces documents susceptibles de divulguer l’identité
des personnes qui se sont livrées à des activités d’espionnage permettent
à la population de mieux comprendre qui supervise les affaires aujourd’hui
en mettant au jour des relations gênantes. Il serait ainsi clairement
établi que l’État ne protège ni ne cautionne de quelque autre manière
les responsables de l’oppression, que la réconciliation est une
priorité et qu’un changement définitif et durable est intervenu.
9. Pour mettre en relation l’article 10 de la Convention européenne
des droits de l'homme et le droit d’accès à l’information, il convient
tout d’abord d’examiner si l’article 10 s’applique et si le refus
d’accès à l’information constitue une ingérence dans le droit à
la liberté d’expression de l’intéressé. En second lieu, il importe
de déterminer si cette ingérence est justifiée. Le droit d’accès
à l’information n’est pas absolu et peut être limité par l’article 10.2
de la Convention. Les États restreignent fréquemment ce droit en
invoquant des motifs de sécurité nationale ou de protection de la
réputation ou de la vie privée d’autrui. Toute restriction doit
être cependant prévue par la loi, nécessaire dans une société démocratique
et proportionnée. Reconnaissant la connotation négative associée
à certaines informations historiques, comme la collaboration d’individus
avec les autorités des services de renseignement, les États peuvent
s’inquiéter de l’octroi du plein accès à l’information pour des
raisons d’exactitude de l’information et par souhait d’éviter toute
animosité ou même violence au sein de la société. Le fait de rendre
publics les noms des auteurs éventuels de violations des droits humains
peut être source de conflit, de division et d’animosité: s’apercevoir
que des voisins, des membres de sa famille ou des amis ont participé
à des persécutions peut favoriser la polarisation et le désir de
vengeance contre les auteurs. En outre, l’information n’est pas
toujours exacte ni complète. Par exemple, le fait qu’une personne
figure dans les dossiers de la police secrète en tant qu'informateur
n'établit pas obligatoirement sa responsabilité. Elle peut y être
mentionnée alors qu’elle a agi sous la contrainte ou a joué un rôle
négligeable, mais son implication sera indiquée et aura un effet
préjudiciable sur elle. La simple existence d’une fiche au nom d’une
personne dans ces dossiers n’est pas une preuve de collaboration.
Certaines informations peuvent avoir été falsifiées, détruites ou
transportées à l’étranger
Note.
Il est dès lors difficile de se faire une idée exacte des événements
et des responsabilités à partir des seules archives historiques.
Toutefois, je pense qu’une plus grande transparence globale est
obtenue lorsque les dossiers des anciens services secrets sont entièrement ouverts
et lorsque les limitations légitimes sont appliquées de manière
exceptionnelle. Une divulgation maximale dans ce contexte réduit
la désinformation tout en augmentant la transparence. Il met en
garde les individus contre la diffusion d’informations ou de rumeurs
sur l’implication de quelqu’un avec d’anciens services secrets qui
pourraient être incendiaires, nuisibles et fausses.
10. Néanmoins, selon moi, en matière de droit d’accès à l’information,
le principe devrait être celui de la « divulgation maximale » et
ses restrictions légitimes devraient rester l’exception
Note. La charge
de la preuve pour justifier les restrictions imposées incombe aux
États, qui doivent appliquer des critères stricts de nécessité et de
proportionnalité, en particulier lorsque l’information recherchée
présente un intérêt général aussi élevé que l’accès aux documents
historiques
Note.
3 Avancées
du Conseil de l’Europe
3.1 Cas
et situations déjà examinés par l’Assemblée parlementaire
11. L’Assemblée a déjà examiné
de nombreuses questions intéressantes pour le présent rapport, notamment
celles qui sont exposées ci-après par ordre chronologique.
12. Dans son rappport de 2009 sur la « Situation des droits de
l’homme en Europe: nécessité d’éradiquer l’impunité », Mme Herta
Däubler-Gmelin (Allemagne, SOC) faisait allusion à la nécessité
de fixer des limites raisonnables à l’invocation de la sécurité
nationale comme motif de restriction de l’accès à l’information
Note.
13. En 2011, M. Dick Marty (Suisse, ADLE), rapporteur sur « Les
recours abusifs au secret d'État et à la sécurité nationale: obstacles
au contrôle parlementaire et judiciaire des violations des droits
de l’homme», soulignait l’importance cruciale du contrôle judiciaire
et parlementaire des services de renseignement et affirmé la nécessité
de donner accès aux informations détenues par l’État, y compris
lorsqu’elles sont protégées par des restrictions relatives à la
sécurité nationale, afin de créer des systèmes plus efficaces d’obligation
de rendre des comptes et de permettre l’affirmation de la justice
et des processus démocratiques
Note.
14. M. Arcado Diaz Tejera (Espagne, SOC) abordait, en 2013, dans
son rapport intitulé « La sécurité nationale et l’accès à l’information »,
plusieurs questions présentant un intérêt pour le présent rapport.
La résolution se félicitait de l’adoption, en juin 2013, des « Principes
mondiaux sur la sécurité nationale et le droit à l’information »
(Principes de Tshwane) visant à fournir des orientations aux législateurs
et aux responsables concernés dans le monde entier, en vue de parvenir
à un juste équilibre entre l’intérêt public en matière de sécurité
nationale, et l’intérêt public en termes d’accès à l’information.
Elle adhérait aux Principes de Tshwane et demandait aux autorités
compétentes de l’ensemble des États membres du Conseil de l’Europe
de les prendre en compte en modernisant leur législation et leur
pratique de l’accès à l’information
Note. Le rapport insistait sur un certain
nombre de principes particulièrement importants, dont la nécessité
d’un contrôle efficace des activités des services secrets, la reconnaissance
d’une « primauté de l’intérêt général », en tant que garantie contre
des exceptions trop larges à la règle générale de la libre accessibilité
de toute information détenue par des autorités publiques, en rappelant
aux États membres que le point de départ ou le paramètre par défaut
de tout accès à l’information est le principe de divulgation maximale.
Les informations concernant des violations des droits humains et
en particulier la responsabilité des agents de l’État qui ont commis
de graves violations des droits humains, comme des assassinats,
des disparitions forcées, des actes de torture ou des enlèvements,
ne sont pas des secrets dignes d’être protégés. L’Assemblée estimait
que l’approche de la Cour en matière de droit d’accès à l’information
était trop restrictive et laissait aux États une marge d’appréciation
trop large. Elle faisait également observer que la Convention de
Tromsø n’allait pas assez loin dans la reconnaissance du principe
selon lequel l’accès aux documents officiels doit être la règle
et son refus, l’exception. Tout bien considéré, la façon la plus
réaliste pour l’Assemblée de contribuer à un réel progrès sur ce
sujet était de promouvoir fortement la ratification de la Convention
de Tromsø. En conséquence, la Résolution 1954 (2013) recommandait
vivement aux États de prendre en compte les principes de Tshwane dans
le cadre de la rédaction ou de la modification de leurs lois sur
le droit à l’information.
15. Les arguments juridiques et explications qui fondent le point
de vue de l’Assemblée en matière de droit d’accès à l’information,
tels qu’ils figurent dans le rapport de 2013 et la résolution, reflètent
avec exactitude ma position actuelle sur cette question. C’est pourquoi
le champ d’application de ce qui précède et des sections ci-après
du présent rapport se limitera à faire le point sur les évolutions
juridiques intervenues depuis 2013 aux niveaux européen et international
dans le domaine du droit à l’information et à effectuer une évaluation préliminaire
de l’approche de certains États membres en matière d’accès aux documents
historiques et de préservation de l’équilibre entre la liberté d’accès
à l’information et la protection des intérêts légitimes.
16. D’autres commissions de l’Assemblée, notamment la commission
de la culture, de la science, de l'éducation et des médias, travaillent
également sur la question de l’accès à l’information et considèrent
que les politiques de communication doivent être ouvertes, transparentes
et pluralistes et se fonder sur un accès sans entrave aux informations
d’intérêt général et sur la responsabilité de ceux qui diffusent
l’information dans la société. La communication en ligne fait partie
des flux d’informations quotidiens et devrait servir d’outil qui permette
de garantir l’accès du public à ces informations
Note.
3.2 Convention
du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics
17. La Convention de Tromsø demeure
le seul instrument international qui garantit le droit d’accès général à
l’information. Elle s’applique en principe sans exiger la présence
d’un intérêt public et sans discrimination aucune, quels que soient
la situation et la position de l’auteur de la demande, la nature
de l’information recherchée et l’objet de cette recherche. L’auteur
de la demande de consultation d'un document public n’est pas tenu
de donner les raisons pour lesquelles il souhaite avoir accès audit
document
Note.
18. Le rapport de 2013 souligne l’étroitesse de la portée de la
Convention de Tromsø et rappelle la demande adressée par l’Assemblée
au Comité des Ministres en 2008 de rouvrir les négociations afin
d’élargir la définition des « pouvoirs publics », de manière à prévoir
un délai de traitement des demandes et à préciser et renforcer la
procédure de contrôle applicable en cas de rejet d'une demande d'information
en vertu de la Convention de Tromsø
Note. Elle recommandait cependant dans
un premier temps la ratification par le plus grand nombre d'États
possible avant de pouvoir rouvrir les négociations, en tirant parti
du système de mise en œuvre et de suivi de la Convention et de son
mécanisme de proposition de modifications.
19. La Convention est entrée en vigueur le 1er décembre
2020 après avoir obtenu ses 10 premières signatures. Elle réunit
aujourd'hui 15 parties (Albanie, Arménie, Bosnie-Herzégovine, Espagne,
Estonie, Finlande, Hongrie, Islande, Lituanie, République de Moldova,
Monténégro, Norvège, Slovénie, Suède et Ukraine) dont 7 sont des
États membres de l'Union européenne. Aux 8 pays ayant signé la convention
et aux 6 pays l’ayant ratifié en 2013 s’ajoutent depuis une signature
(Saint-Marin) et 9 ratifications (Albanie, Arménie, Espagne, Estonie,
Finlande, Islande, République de Moldova, Slovénie, Ukraine) supplémentaires.
On observe donc une augmentation du nombre de parties à la Convention,
en particulier parmi les États postcommunistes. Il est toutefois
regrettable d’observer que plusieurs États d’Europe occidentale
et centrale n’ont pas encore signé la Convention, que certains l’ont
signée en 2009 peu après sa création, mais qu’ils ne l’ont pas encore
ratifiée, alors que certains d’entre eux, comme l’Allemagne et l’Italie,
ont connu par le passé un régime autoritaire. Il est difficile d’établir,
au vu des dates de ratification et de signature, si l’Assemblée
a joué un rôle important dans la promotion de la Convention. Cela
démontre également que les États privilégient une approche nationale
du droit d’accès à l’information plutôt que le recours aux instruments
internationaux.
20. Dans le cadre de la préparation de ce rapport, j'ai demandé
aux États membres (par l'intermédiaire de leurs parlements nationaux)
quelles étaient les raisons pour lesquelles ils n'avaient pas signé
et/ou ratifié la Convention de Tromsø
Note.
Malheureusement de nombreux États membres ne les ont pas communiquées,
ce qui m’empêche de tirer des conclusions concernant l'efficacité
de cette convention du Conseil de l'Europe. Les principales réponses
présentent néanmoins les cas où celle-ci est en conflit avec les
dispositions constitutionnelles ou les normes juridiques préexistantes.
En
Autriche, la Convention
de Tromsø est en conflit avec les dispositions constitutionnelles
sur le secret défense. Dans le cas de la
France,
la Commission sur l'accès aux documents administratifs (CADA) a
noté en 2021 que la ratification de la Convention de Tromsø modifierait
profondément la philosophie du droit d'accès à l'information. En
effet, le critère standard de la Convention de Tromsø pour évaluer
l'intérêt du public à accéder à l'information par rapport aux limitations légitimes
est la «proportionnalité», tandis que le critère du droit français
est différent
Note.
Chypre a
noté que les coûts financiers étaient importants et a regretté de
ne pas pouvoir déroger à certaines dispositions de la Convention.
Les progrès du
Luxembourg sont
prometteurs. En 2022, le ministère d'État a mené une enquête sur
l'application de la loi sur la transparence de l'administration.
Après avoir analysé les résultats, le ministère a rencontré la Commission
luxembourgeoise sur l'accès aux documents et le Conseil de la presse.
Je me félicite d'avoir été informée que le ministère travaille sur
un projet de législation visant à rendre les lois sur l'accès à
l'information plus efficaces et qu’il tient compte des ajustements
nécessaires pour signer et ratifier la Convention de Tromsø dans
un avenir proche. Selon le ministère
polonais de
l'Administration et de la Numérisation, depuis 2015, les normes
d'accès aux documents publics fixées par la loi polonaise
Note garantissent
la mise en application du droit civil à l'information dans une mesure
plus large que celle prévue par la Convention de Tromsø. De même,
le Gouvernement fédéral
allemand a
déclaré que la loi sur la liberté d'information de 2006 répond déjà
aux exigences générales de la Convention de Tromsø, ce qui justifie
de s’abstenir de signer la Convention. La Conférence des Commissaires
à la liberté de l'information des gouvernements fédéral et des Länder
(Konferenz der Informationsfreiheitsbeaufragten aus Bund und Ländern (IFK))
a toutefois invité le gouvernement fédéral à signer et ratifier
la Convention de Tromsø. La Commission
portugaise d'accès
aux documents administratifs a souligné la clarté et la transparence
des lois existantes qui réglementent l'accès à l'information au
Portugal. Elle a néanmoins estimé que le Portugal devrait envisager d’adhérer
à la Convention de Tromsø car cela permettrait de renforcer les
avis favorables à l'accès en équilibrant les tendances opposées
Note.
21. Il est également regrettable de constater que les États membres
qui ont signé mais n'ont pas ratifié la Convention de Tromsø n'ont
pas fourni les raisons de ce retard. En signant, les États membres
s’engagent à être liés par la Convention de Tromsø. Ils peuvent
bien entendu prendre un délai raisonnable pour apporter les adaptations
nécessaires à leur ordre juridique. Mais la Belgique,
la Géorgie, la Macédoine du Nord et la Serbie ont signé la Convention
de Tromsø en 2009 et ne l'ont pas ratifiée à ce jour. Dans leurs
réponses au questionnaire, ces pays n’ont pas expliqué les raisons
de ce retard de 14 ans. Il est donc difficile pour l’Assemblée et
le Conseil de l’Europe dans son ensemble de suggérer des voies et
moyens de soutenir ce processus.
22. La Convention fixe 11 motifs principaux de limitations possibles
du droit d’accès à l’information
Note, qui doivent être prévus par la loi.
Certaines de ces restrictions peuvent s’appliquer de manière absolue,
ce qui signifie qu’il n’est pas nécessaire pour l’État d’évaluer
si un intérêt public supérieur justifie la divulgation. D’autres
peuvent s’appliquer après avoir été évaluées par l’institution en
respectant le « critère du préjudice » et le « critère de l’intérêt
public ». Il convient tout d’abord d’évaluer si la divulgation de
l’information porte atteinte, dans les faits, à un intérêt protégé
et, dans un deuxième temps, si l’intérêt public supérieur de divulguer
l’information l’emporte sur le préjudice qui peut être causé. Des
facteurs comme la curiosité du public, l’embarras des pouvoirs publics
ou la perte de confiance à leur égard, le caractère technique de
l’information, etc. ne peuvent remettre en cause la nécessité de
divulguer une information. Les États peuvent donc protéger les intérêts
nationaux ou les droits des individus au respect de la vie privée,
mais ces critères ne doivent pas s’appliquer de manière arbitraire.
Le Groupe Accès à l’information du Conseil de l'Europe est l'un
des deux organes créés par la Convention chargés de surveiller la
mise en œuvre de la Convention de Tromsø par les Parties
Note.
3.3 Observatoire
de l’enseignement de l’histoire en Europe
23. L’Observatoire de l’enseignement
de l’histoire en Europe est un Accord partiel élargi du Conseil
de l'Europe, qui suit les programmes d’études, les manuels, les
méthodes et tout ce qui a trait à l’enseignement de l’histoire dans
16 États membres. Il rend compte de l’état de l’enseignement de
l’histoire dans les États membres du Conseil de l’Europe tous les
trois ans et a publié son premier rapport en 2023
Note.
Son Conseil scientifique consultatif évalue le degré de liberté
des historiens de mener des travaux de recherche, et ses conclusions
seront intégrées dans le rapport 2026. L’Observatoire ne détient
pas de pouvoir de contrôle ou de décision, mais il apporte des contributions
aux débats sur les pratiques en matière d’enseignement de l’histoire,
la capacité à développer la pensée critique des élèves, la production
d’informations fiables et l’accès aux documents historiques.
24. La connaissance de l’histoire de son propre pays est essentielle
à la perception de l’identité, de la culture, des enjeux actuels
ainsi que pour se forger des opinions et avis politiques personnels.
Les historiens, les chercheurs, les ONG et les citoyens doivent
donc diffuser les informations d’intérêt général et les analyser avec
un regard critique. Il leur faut pour cela avoir accès aux documents
historiques détenus par l’État. Il s’agit notamment des faits historiques
récents ou sensibles, de ceux qui font apparaître un régime autoritaire,
des violences, des violations des droits humains et des victimes
réclamant justice. L’absence d’accès aux données historiques entrave
tout débat démocratique bien documenté. L'Assemblée devrait soutenir
les travaux de l'Observatoire.
3.4 Jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme en matière de droit
d’accès à l’information
25. Comme l’indiquait le rapport
de 2013 susmentionné, jusqu’en 2006 la Cour européenne des droits
de l’homme a été très prudente dans son interprétation de l’article 10
de la Convention européenne des droits de l’homme, considérant qu’il
ne conférait aucun droit d’accès individuel à l’information détenue
par l’État
NoteNoteNoteNoteNote. Le droit
d’accès à l’information a été expressément reconnu dans l’affaire
Társaság A Szabadságjogokért (Union hongroise
des libertés civiles) c. HongrieNote. La reconnaissance explicite
de ce droit ne confère cependant pas automatiquement à un individu
le droit d’accéder à des informations détenues par l’État et n’oblige
pas les autorités publiques à communiquer des informations à un
individu. Un tel droit ou une telle obligation peuvent naître, premièrement,
lorsque la divulgation des informations a été imposée par une décision
de justice devenue exécutoire et, deuxièmement, lorsque l’accès
à l’information est déterminant pour l’exercice par l’individu de
son droit à la liberté d’expression, en particulier « la liberté
de recevoir et de communiquer des informations », et que refuser
cet accès constitue une ingérence dans l’exercice de ce droit
Note.
26. La Cour applique des critères d’appréciation, à savoir le
but de la demande d’information, la nature des informations recherchées,
le rôle de la personne qui demande l’information et la disponibilité
des informations dans l’État, selon lesquels elle définit si le
refus d’accès constitue une ingérence dans le droit prévu à l’article 10.
Entre autres critères pertinents, la Cour vérifie si la divulgation
des informations par l’auteur de la demande de consultation est
dans l’intérêt général, par exemple parce qu’il écrit un ouvrage
ou mène des recherches qui seront finalement publiées, et si la
communication de l’information n’entraîne pas des travaux de recherche
et de collecte excessifs pour l’entité publique
NoteNoteNote.
27. En premier lieu, l’information recherchée doit avoir pour
but d’exercer sa liberté de recevoir et de communiquer des informations
et des idées
Note. L’information
doit être essentielle à l’exercice de la liberté d’expression, ce
qui est le cas, par exemple, des étapes préparatoires dans l’exercice
d’activités journalistiques ou d’autres activités visant à ouvrir
un débat public
Note.
28. En second lieu, la Cour a reconnu que, pour envisager de donner
accès à des informations détenues par l’État, les informations recherchées
doivent répondre à un critère d’intérêt général. Ont trait à un
intérêt général les questions qui touchent le public dans une mesure
telle qu’il peut légitimement s’y intéresser, qui éveillent son
attention ou le préoccupent sensiblement, notamment parce qu’elles
concernent le bien-être des citoyens ou la vie de la collectivité.
Tel est le cas également des questions qui sont susceptibles de
créer une forte controverse
Note. Aux fins de ce rapport, des « sources
documentaires originales à des fins de recherche historique légitime »
Note,
des informations sur le nombre d’agents officiels et de collaborateurs
informels du Service fédéral de renseignement allemand et sur le
nombre de ceux qui, parmi eux, avaient été membres d’organisations
nazies
Note et des documents classifiés
appartenant aux archives de la présidence de la République de Croatie
et dont le requérant avait besoin pour écrire un livre sur la création
de l’État croate
Note relèvent
de la catégorie des informations considérées comme étant d’intérêt
public. Il est donc fort probable que l’accès à des documents historiques
soit considéré comme relevant de l’intérêt général.
29. En troisième lieu, le rôle de « réception et de communication »
au public des informations qu’assume le demandeur revêt une importance
particulière
Note. Par
conséquent, les ONG
NoteNote, les journalistes
NoteNote, les
chercheurs universitaires
Note et les
auteurs d’ouvrages littéraires
NoteNote bénéficient
d’un niveau élevé de protection s’ils divulguent des informations
d’intérêt général.
30. Quatrièmement, si l’autorité concernée dispose déjà des informations
demandées, un refus de fournir ces informations peut être considéré
comme une ingérence dans l’exercice de la liberté de recevoir et
de communiquer des informations. Si les autorités détiennent déjà
les informations recherchées et si leur collecte ne pose aucune
difficulté en pratique et n’impose pas une charge excessive, les
informations demandées peuvent couvrir une période assez longue
Note. En outre, le fait
que la déclassification de documents puisse être un processus laborieux
ne justifie pas une ingérence dans le droit à recevoir et communiquer
des informations
Note. Cela
peut être le cas des informations détenues dans les archives de
l’État.
31. Lorsqu’elle conclut à une ingérence de l’État dans la liberté
d’expression d’une personne, la Cour examine si cette ingérence
est justifiée. Le droit à la liberté d’expression n’étant pas absolu
et pouvant être limité, les motifs de limitation qui s’appliquent
sont prévus par l’article 10.2 de la Convention. La Cour évalue la
nécessité de l’ingérence de l’État dans la liberté de l’individu
à recevoir et à communiquer des informations. La Cour a tendance
à ne pas s’opposer aux justifications de l’État ou demander des
précisions sur les restrictions légitimes imposées pour des raisons
de sécurité nationale, même dans le cadre de l’accès à des documents
historiques, comme les documents classifiés sur la création de l’État
croate
Note. En revanche,
si la question revêt un intérêt particulier
Note pour
le public et si la Cour considère que l’État n’a pas procédé à une appréciation
sérieuse de la nécessité ou bien n’a pas fourni suffisamment d’explications,
elle peut rappeler que la décision de ne pas divulguer doit être
détaillée et argumentée. Lorsque la restriction se fonde sur la protection
du droit au respect de la vie privée d’autrui, la Cour peut être
plus exigeante. Ce fut le cas dans l’affaire
Saure
c. Allemagne (n° 2), où elle a conclu à la violation
des droits du demandeur en vertu de l’article 10, car l’État partie
refusait de divulguer des informations complémentaires sur l’implication
par le passé de 13 juges et d’un procureur au ministère de la Sécurité
d'État de la République démocratique allemande. L'État n’a pas suffisamment
expliqué pourquoi le refus de communiquer des données rendues anonymes
était « nécessaire dans une société démocratique » par rapport à
l’incapacité du requérant à contribuer au débat sur une question
d’intérêt général.
32. Il apparaît donc clairement que depuis 2013, la Cour a traité
à plusieurs reprises d’affaires portant sur l’accès à l’information
au sujet de documents historiques détenus par l’État. Bien que son
approche demeure restrictive, elle a progressé dans sa reconnaissance
de la nécessité pour les chercheurs, les ONG, les journalistes et
les auteurs diffusant des informations d’intérêt général d’accéder
aux informations détenues par l’État.
4 Approche
des autres organisations internationales en matière de droit d’accès
aux informations historiques détenues par l’État
4.1 Comité
des droits de l’homme des Nations Unies
33. Le Pacte international relatif
aux droits civils et politiques (PIDCP) protège le droit d'accès
à l'information à l'article 19(2) («liberté de rechercher, de recevoir
et de répandre des informations et des idées…»). L’Observation générale
n° 34 sur la liberté d’expression rend compte de la situation de
ce droit au niveau international
Note.
34. Ce droit s’étend à toute information détenue par des organismes
publics, quelle que soit la forme sous laquelle elle est stockée,
la source ou la date de production
Note. Le Comité des droits de l’homme
précise également que les États parties devraient entreprendre activement
de placer dans le domaine public toute information détenue par un
gouvernement qui est d’intérêt général et tout mettre en œuvre pour
garantir un « accès aisé, rapide, effectif et pratique » à cette
information. Les États parties devraient également adopter les procédures
nécessaires, notamment en adoptant une législation sur la liberté
d'information. Les procédures devraient permettre le traitement
en temps utile des demandes d'informations. Les autorités devraient
motiver tout refus de donner accès à l’information. Les États devraient
mettre en place des mécanismes de recours internes contre les décisions
négatives ou retardées de manière déraisonnable.
35. Surtout, « toute restriction à la liberté d’expression constitue
une atteinte grave aux droits de l’homme »
Note. Par conséquent, les restrictions
autorisées prévues à l’article 19.3 du PIDCP ne doivent pas mettre
en péril ce droit lui-même: le rapport entre le droit et la restriction
est celui de la règle et de l'exception
Note. Une loi ne peut pas conférer
des pouvoirs illimités à une autorité publique pour restreindre
le droit d’accès à l’information et tous les motifs légitimes invoqués
pour justifier une restriction doivent être démontrés de manière
spécifique et individualisée, comme le prévoit la loi et être nécessaires
et proportionnés. La nature précise du lien direct et immédiat entre
la menace et la communication de l’information doit être établie.
En outre, la mesure spécifique prise pour éviter tout préjudice
doit être mentionnée
Note.
36. Cela montre que même lorsque les États invoquent une restriction
pour des raisons de sécurité nationale ou de protection du droit
au respect de la vie privée, les autorités publiques ont l’obligation
de donner des raisons précises et complètes pour retenir les informations.
Cet aspect est primordial, car le PIDCP accorde une importance particulière
à l’expression sans entraves dans le cadre des débats publics tenus
dans une société démocratique à propos de personnalités du domaine
public et politique
Note. Contrairement
au point de vue de la Cour européenne des droits de l’homme, le
Comité des droits de l’homme des Nations Unies est d’avis que le
champ d’application de la liberté d’accès à l’information n’est
pas soumis à une « marge d’appréciation »
Note. Ainsi,
selon le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, l’accès
libre et ouvert aux documents historiques est de la plus haute importance.
37. Le Comité des droits de l'homme des Nations unies évalue régulièrement
la politique et les pratiques des États membres en matière d'accès
à l'information dans le cadre de ses rapports périodiques. Le 11 septembre
2023, par exemple, il a salué l'entrée en vigueur de la loi chypriote
sur le droit d'accès aux informations du secteur public (n° 184(I)/2017)
en 2020
Note. Le Comité
examine également les communications individuelles, ce qui lui permet
d'évaluer s'il y a eu violation du droit d'accès à l'information
garanti par l'article 19 du PIDCP.
4.2 Rapporteur
spécial des Nations Unies sur la promotion et la protection du droit
à la liberté d’opinion et d’expression
38. Le Rapporteur spécial sur la
promotion et la protection du droit à la liberté d'opinion et d'expression
- actuellement une Rapporteuse spéciale, Mme Irene Kahn - fait régulièrement
rapport aux Nations Unies sur le droit d'accès à l'information.
Son mandat consiste à défendre le droit à la liberté d'expression,
y compris le droit à l'information, et à conseiller les gouvernements
et les autres parties prenantes sur la manière de promouvoir ces
droits. Le Rapporteur spécial des Nations Unies se concentre généralement
sur des exemples contemporains d'accès à l'information, plutôt que
sur des documents historiques spécifiques. Néanmoins, la représentante
du Rapporteur spécial des Nations Unies a confirmé, lors de l’audition
de la commission à Larnaca, en mai 2023, que le Rapporteur spécial
des Nations Unies défend les mêmes principes directeurs que ceux
décrits ci-dessus, à savoir: la divulgation maximale, la publication
proactive de l'information, des directives strictes sur les exceptions
et un coût raisonnable d’accès à l'information. La promotion de
l'accès en ligne est également importante à l'ère du numérique.
Cela implique la numérisation des archives, des investissements
dans les infrastructures, l’ouverture de l'accès à divers groupes
(notamment les groupes historiquement marginalisés), la collaboration
et les partenariats entre les autorités compétentes et la société civile.
39. L’experte de l’ONU a noté qu’au sein du Conseil de l’Europe,
l'Allemagne, les pays successeurs de l'ex-Yougoslavie et Chypre
ont souligné l'importance de la transparence. Parmi les exemples
contemporains recueillis en dehors de l'Europe, citons l'Afrique
du Sud, où la création de la Commission Vérité et Réconciliation
en 1995 a été suivie d'une loi très complète prévoyant le droit
d'accès à l'information. Cela montre comment l'accès aux documents
historiques peut constituer une base pour la transparence et la
bonne gouvernance à l'avenir.
40. L’experte de l’ONU a également souligné l’importance d’un
processus d'adoption multipartite ouvert de la législation pertinente;
de règles précises sur les informations qui peuvent être retenues,
y compris des directives strictes qui définissent les exceptions
légitimes; de procédures effectives de plainte et de recours, de
contrôle, et de protection des lanceurs d’alerte.
41. En plus de fournir des analyses politiques aux États membres,
l’ancien Rapporteur spécial des Nations Unies sur la liberté d'opinion
et d'expression, M. David Kaye, a présenté, en 2017, un rapport
au Conseil des droits de l'homme des Nations Unies sur l'accès à
l'information dans les organisations internationales. Il a regretté
que les Nations Unies, ainsi que d'autres organisations internationales,
n'aient pas de politique d'accès à l'information qui s'applique
à leurs propres départements et agences spécialisées. S'il n’a pas souligné
explicitement de lacunes de la politique d'accès à l'information
au Conseil de l'Europe, le rapport formule une série de recommandations
qui sont aussi pertinentes pour l’Organisation et l'Assemblée de manière
spécifique, notamment les suivantes:
- Les organisations internationales devraient
commencer à adopter des politiques rigoureuses en matière d'accès
à l'information. Elles devraient, au minimum, identifier et désigner
des correspondants d'accès à l'information pour coordonner le processus
d'adoption. Elles devraient établir un processus multipartite afin
d'associer la société civile, y compris les médias, et les États
membres, à l'identification des principaux éléments d'une politique
d'accès à l'information, et de tirer des enseignements d'autres organisations
qui ont déjà mis en place des politiques d'accès à l'information
(telles que le Programme des Nations unies pour le développement
(PNUD)).
- Les organes politiques des
[organisations internationales] devraient encourager
l'adoption de politiques d'accès à l'information par le biais de
résolutions et d'autres mécanismes de gouvernance; faciliter la mise
en place de fonctions de suivi et de contrôle; fournir des informations
complètes sur les mécanismes de gouvernance organisationnelle, faire
mieux connaître les politiques d'accès à l'information, notamment
en publiant des informations claires sur les sites web et en diffusant
et promouvant activement ces politiques auprès du personnel et des
parties prenantes.
- Les États membres devraient
encourager les organisations intergouvernementales à adopter des politiques
d'accès à l'information qui répondent aux normes internationales
requises; participer activement à l'élaboration de politiques qui
font progresser le droit de chacun à la liberté d'information; s'attacher
à garantir l'accès le plus large possible à l'information, en cherchant
uniquement à se protéger de la divulgation d’informations produites
par l'État qui pourraient être retenues au titre du droit international
relatif aux droits de l'homme.
- Les organisations de la société
civile, les médias et les membres du public devraient
s’impliquer directement auprès des organisations intergouvernementales
afin de jouer un rôle officiel dans le processus d'élaboration des
politiques d'accès à l'information, notamment en les aidant à identifier
les principaux domaines d'intérêt en matière d'information; et devraient
adresser des demandes d'information aux organisations intergouvernementales
dès que possible, avant même l'élaboration des politiques d'accès,
afin de déterminer la manière dont elles traitent actuellement ces
demandes formellesNote.
4.3 Rapporteuse
spéciale des Nations Unies sur la situation des défenseurs et défenseuses
des droits humains
42. La Rapporteuse spéciale des
Nations Unies sur la situation des défenseurs et défenseuses des
droits humains - actuellement Mme Mary Lawlor - aborde également
souvent les problèmes d'accès à l'information rencontrés par la
société civile. Son mandat consiste à promouvoir la mise en œuvre
effective de la Déclaration des Nations Unies sur les défenseurs
des droits de l'homme. Son article 6(a), prévoit que «[c]hacun a
le droit, individuellement ou en association avec d'autres: de détenir,
rechercher, obtenir, recevoir et conserver des informations sur
tous les droits de l'homme et toutes les libertés fondamentales
en ayant notamment accès à l'information quant à la manière dont
il est donné effet à ces droits et libertés dans le système législatif, judiciaire
ou administratif national»
Note.
43. La Rapporteuse spéciale traite des politiques d'accès à l'information
et du droit d'accès à l'information telles qu'elles sont appliquées
aux défenseurs des droits humains, en particulier dans le cadre
des rapports de pays. En ce qui concerne les États membres du Conseil
de l’Europe, la Rapporteuse spéciale s'est rendue jusqu'à présent
en Hongrie et en République de Moldova, États membres du Conseil
de l'Europe. De plus amples informations sur les conclusions de
2017 et 2019 respectivement seront mentionnées ci-après au chapitre
5.
5 Approche
des États membres en matière de droit d’accès aux informations historiques
détenues par l’État
44. Tous les membres du Conseil
de l’Europe ont à présent adopté des lois sur le droit d’accès à l’information.
Cela ne signifie pas pour autant que toutes les lois sont conformes
aux instruments internationaux pertinents ou qu’elles protègent
correctement le droit d’accès à l’information de tous les individus.
Plusieurs organisations de la société civile ont évalué et classé
les lois sur le droit d’accès à l'information des États membres
du Conseil de l'Europe, ainsi que l'ouverture de leurs archives.
Les pays qui ont adopté les meilleures lois d'accès à l'information
au sein de ce groupe sont la Serbie, la Slovénie, l'Albanie et la
Croatie
Note. Les pays dont les lois sont les
moins positivement classées sont l'Allemagne, Monaco, le Liechtenstein
et l'Autriche
Note.
Les archives les plus accessibles parmi les États membres du Conseil
de l'Europe étudiés par Open Archives Organisation (Initiative pour
des archives ouvertes) sont celles de la Lituanie, de l'Estonie,
de la Lettonie et de la Bulgarie. La Bosnie-Herzégovine, la Moldova,
l'Azerbaïdjan et l'Arménie font partie des pays aux archives les
moins ouvertes
Note.
Pour être efficaces, les lois sur le droit à l'information doivent
être appliquées dans le cadre d'un système et d'une pratique conformes
aux droits humains, qui permettent aux historiens, aux chercheurs,
à la société civile et au grand public d'accéder facilement aux documents
historiques. Grâce au questionnaire envoyé par l’intermédiaire du
Centre européen de recherche et de documentation parlementaires
(CERDP), j'ai essayé de me faire une idée de la pratique des États membres
Note.
Les informations que je présente ci-après n’ont pas pour but de
prodiguer des conseils sur un système qui devrait être appliqué
par tous les États membres du Conseil de l'Europe, car cela ne tiendrait
pas nécessairement compte de la diversité des contextes et des possibilités
financières des différents États. Je mets néanmoins en avant certaines
bonnes pratiques qui pourraient être utiles pour respecter au mieux
l'accès à l'information et le droit à la liberté d'expression.
5.1 Contrôle
de la prise de décisions
45. Les documents historiques sont
généralement conservés dans des archives, sous l'autorité de l'exécutif, par
l'intermédiaire de ministères et/ou d'organismes gouvernementaux
spécialisés. Certaines archives relèvent d'autorités régionales
ou locales et, à ce titre, ne sont pas réglementées au niveau central
Note. Les autorités exécutives, qu'elles
soient nationales, fédérales, régionales ou locales, décident des
modalités pratiques de l'accès public à leurs documents. Dans les
systèmes d'accès à l'information conformes aux normes juridiques
internationales, les autorités exécutives décisionnelles sont soumises
à un contrôle indépendant et à un système de recours juridictionnel,
ce qui renforce la transparence et empêche les recours abusifs au
secret d’État.
46. Une majorité d'États membres a précisé que les décisions de
l'exécutif de ne pas autoriser l'accès aux documents peuvent faire
l'objet d'un recours devant les tribunaux administratifs, qui peuvent
annuler les décisions
Note.
Certains États membres ont précisé que les décisions des juridictions
administratives inférieures peuvent faire l'objet d'un recours devant
les plus hautes juridictions administratives
Note.
47. Plusieurs États membres ont mis en place des autorités indépendantes,
qui peuvent être des agents publics individuels ou une commission.
Ces autorités ont des degrés de compétence et des pouvoirs qui varient
en matière d’accès à l'information. Leur rôle le plus courant est
celui d'intermédiaire ou de médiateur entre le pouvoir exécutif
détenteur des documents et le demandeur en cas de refus d'accès
à ces documents. Dans les meilleurs systèmes, cette autorité indépendante
peut donner son avis sur les plaintes individuelles ou conseiller
les départements ministériels concernés; elle peut également faire
des propositions au législateur sur les changements de politique
Note. Ces autorités
collaborent par ailleurs avec les pouvoirs exécutif, législatif et
judiciaire et peuvent constituer le premier système de recours face
aux décisions de refus avant de saisir les tribunaux. Dans certains
États, cependant, le seul système de contrôle est l'autorité indépendante
sans possibilité de recours devant un tribunal. D'autres systèmes
prévoient des médiateurs parlementaires chargés de superviser les
décisions de l'exécutif
Note.
5.2 Accessibilité
48. Les documents historiques doivent
être accessibles et les procédures bureaucratiques d'utilisation
de ces documents ne doivent pas représenter une charge excessive
pour l’intéressé. Le fait de demander à ceux qui souhaitent consulter
des documents spécifiques de déclarer leur intérêt pour ceux-ci
n'affaiblit pas nécessairement le libre accès, en particulier si
la déclaration, les explications sur les types de documents nécessaires
ou sur le thème de la recherche sont utilisées pour accélérer le
processus. Cependant, plusieurs États membres ont adopté une série
de mesures bureaucratiques qui ne respectent pas les principes de divulgation
maximale et d'ouverture des archives. Ces mesures sont notamment:
le paiement de frais élevés pour des services d'archives tels que
la soumission d'une requête, la photocopie
Note ou
l'obligation de spécifier en détail l'objectif de la recherche pour
laquelle l'information est nécessaire. Les processus bureaucratiques, aussi
stricts soient-ils, doivent être accompagnés de documents d'information
détaillés et clairs (tels que des fiches d'information, des guides
par étape) qui expliquent la procédure, pour chaque autorité compétente
Note. L’accès le plus
efficace est fourni par les archives publiques qui permettent l'accès
physique ou le dépôt de demandes sans enregistrement préalable
Note ni besoin d'explication
de la finalité de l'accès à l'information
Note.
49. La durée du traitement des demandes ne doit pas être déraisonnable.
La plupart des réponses font état de délais légaux acceptables,
mais ils ne sont pas toujours respectés en pratique. En général,
les mécanismes de recours tels que les autorités indépendantes mentionnées
ci-dessus devraient être en mesure d'examiner les plaintes relatives
au délai excessif de traitement des demandes par les autorités exécutives.
Dans les systèmes les plus efficaces, les demandes sont traitées
dans un délai de quelques jours ouvrables
Note,
et il existe des procédures pour les demandes accélérées d'accès
à l'information dans les situations urgentes
Note.
50. Le sujet de la recherche et/ou une explication de la finalité
de l'accès à l'information peuvent être utiles pour étayer une demande
d'accès à des documents restreints ou secrets et aider les autorités
à expurger les informations qui pourraient poser des problèmes de
protection des données ou de sécurité nationale. Les États membres
devraient être encouragés à procéder à une évaluation objective
du caractère sensible des informations demandées et à examiner attentivement
toute menace pour le droit à la vie privée, la sécurité nationale
ou même, dans certains cas extrêmes, la protection du droit à la
vie des personnes mentionnées dans les informations, qui pourraient
devenir la cible de représailles. Tout refus d’une demande d'accès
à des documents restreints ou secrets doit être motivé en détail
par les autorités administratives. Cependant, la majorité des réponses
ne mentionne pas le type de raisonnement que l'exécutif formule
habituellement pour refuser une demande.
51. L'accès physique aux archives devrait être autorisé comme
règle générale. Des salles de lecture devraient être prévues sur
place. Il est souhaitable, pour la préservation des originaux, que
l'accès à certains documents historiques ne soit accordé que sur
place
Note.
Le traitement en ligne des demandes devrait permettre aux demandeurs
de recevoir des synthèses ou des exemplaires numérisés de documents
historiques par courrier électronique, ou des copies papier, s'ils
le préfèrent. Les principes fondamentaux de l'accès à l'information
exigent que l'autorité compétente s'engage à faire tout son possible
pour fournir le document dans le format souhaité
Note.
Certains services, tels que la photocopie, peuvent être payants
Note, à condition que ces frais
soient raisonnables.
52. Il est nécessaire, pour obtenir le plus haut niveau d'accessibilité
possible, de numériser l’information afin de répondre aux progrès
technologiques et de permettre au plus grand nombre d’accéder aux
documents historiques. Il est donc vivement conseillé aux autorités
de fournir des archives en ligne, en particulier des exemplaires
numérisés de documents historiques
Note.
Toutes les autorités compétentes sont encouragées à organiser des
événements d'information sur les documents historiques qu'elles
collectent et à en informer le public. Les expositions, les événements
publics, les ateliers et les visites de groupes sont autant de moyens d'améliorer
l'accès aux documents historiques
Note. La publication de listes
officielles et de bibliographies des documents nouvellement déclassifiés
est également un bon moyen de faire savoir au public quelles sont
les informations historiques qui sont en libre accès
Note.
Elles devraient être publiées sur les sites web officiels dès qu’elles
sont établies. Certains États ayant répondu ont expliqué qu’ils
diffusaient ces informations en utilisant des communiqués de presse,
des articles de journaux, des déclarations, des bulletins d'information,
des médias sociaux, des débats parlementaires et de nombreux autres
moyens.
5.3 États
membres du Conseil de l'Europe: sélection de pratiques
53. Le séminaire parlementaire
sur «l'accès aux documents historiques», qui s’est déroulé à Tirana
le 31 mars 2023, ainsi que les auditions tenues les 23 mai et 20
juin, nous ont fourni des informations très précieuses sur certaines
pratiques des États membres.
5.3.1 Albanie
54. L’Albanie a été soumise à la
dure dictature communiste d’Enver Hoxha entre 1944 et 1985. Les
lois albanaises sur le droit à l'information sont relativement récentes.
La Sigurimi était le service de renseignement qui recueillait des
milliers d’informations sur les citoyens albanais et leurs familles
et un grand nombre d'Albanais ont collaboré avec ses services pendant
la dictature. L'Albanie s'oriente depuis 2015 vers la déclassification
des dossiers de l’ex-Sigurimi dans le cadre de la loi 45/2015 «sur
le droit d'accès à l'information concernant les documents des anciens
services secrets de l'État dans la République socialiste d'Albanie». Suite
aux récents amendements à cette loi et à l’adoption de la loi 10/2023
«Sur les informations classifiées», les documents de l’ancien service
secret de l’État sont tous considérés comme déclassifiés, sauf s’il
existe des risques pour la sécurité nationale et les relations avec
les autres États.
55. Dans le système albanais, l’État, l’Autorité albanaise pour
l’accès aux informations sur les dossiers de la Sigurimi (l’Autorité),
créée en 2017, et l'Institut d’étude sur les conséquences du communisme
travaillent en synergie pour permettre l'accès à la vérité historique.
L’Autorité est un organe collégial spécial apolitique élu par le
parlement pour assurer la collecte, l’organisation et la publication
des documents. Son travail a été crucial pour évaluer les candidats
à des postes publics importants, y compris dans les universités,
les organes directeurs de la justice, les gouvernements locaux et
centraux et le parlement en ce qui concerne leur implication dans
la Sigurimi et la persécution communiste. Les dernières évolutions
de la loi concernant l'accès de l'Albanie aux dossiers de la Sigurimi
sont intervenues en 2023 ; elles devraient permettre de quintupler
le taux de demandes de déclassification par l'autorité compétente.
Des efforts sont déployés pour collecter tous les anciens dossiers
de la Sigurimi conservés dans les archives de l'Autorité compétente.
Les citoyens peuvent demander à accéder aux dossiers qui les concernent
personnellement ou leur famille proche. Ils doivent motiver leur
demande d’information et établir leur lien personnel avec l'information.
Les médias et toute personne ayant un intérêt de recherche peuvent
également se voir accorder l’accès, à condition qu’il n’y ait pas
de problèmes de protection des données et de confidentialité. L'autorité
traite les demandes et collabore avec d'autres entités de l'État.
L'Albanie peut refuser l'accès à l’information pour des raisons
de sécurité nationale. Le processus de numérisation a également
commencé, et un site web public bientôt disponible donnera un libre
accès à certains documents. L’Autorité est en train de devenir une
institution de mémoire qui s’efforce en outre de documenter autant
de preuves que possible afin d’accélérer le processus de justice
pour les victimes. Ses activités peuvent inclure la recherche de
ceux qui ont disparu pendant l’ère communiste et la collaboration
avec le ministère de l’Éducation à des activités d’éducation civique,
en particulier à l’intention des jeunes. Des mesures sont également
prises pour cartographier les fosses communes et les régions particulièrement
marquées par des violations des droits humains et pour commémorer
leurs victimes.
5.3.2 Azerbaïdjan
56. L'Azerbaïdjan a vécu sous un
régime communiste jusqu’en 1992. Après sa chute, le pays a rapidement adopté
des lois sur l'accès à l'information. L’accès aux documents historiques
est cependant limité et obtient une mauvaise note dans le classement,
car les modifications ultérieures apportées à la législation ont
entraîné la clôture des dossiers de l'État et du KGB. Durant la
période de la Pérestroïka, certains documents des services de renseignement
de l'URSS ont été déclassifiés pendant une courte période. En 1996,
une série de lois a refermé l’accès des chercheurs aux dossiers.
57. La loi sur « les secrets d'État » a classifié un grand nombre
de sujets. La loi sur « la réhabilitation des victimes des répressions
politiques » a restreint l'accès aux documents d'enquête et judiciaires
aux seules personnes déjà réhabilitées et à leurs descendants. Le
public n’est pas autorisé à accéder aux informations sans une procuration
délivrée par des victimes de la répression. En 2001, l'Azerbaïdjan
a adopté 40 lois qui limitent l'accès des historiens, des chercheurs
et d'autres personnes aux informations détenues par l'État. La loi
de 2004 « sur les secrets d'État » stipule que les violations des
droits humains commises par des fonctionnaires ne peuvent pas être
classifiées. Pourtant, en vertu d'autres lois sur le renseignement
et le contre-espionnage, sous couvert de protection de la vie privée
et de préservation du secret des méthodes des services de renseignement,
les autorités peuvent continuer de classifier légalement des documents
même après l’expiration de la période de maintien du secret.
58. En règle générale, cette période ne doit pas excéder 30 ans.
Une autorité de l’exécutif peut cependant la proroger. L'accès à
des documents concernant la vie privée d'une personne n'est possible
qu'avec l'autorisation de ses descendants. Mais pendant la répression,
des familles entières ont parfois été décimées, ce qui les prive
de descendants pour permettre la déclassification. En pareilles
circonstances, les documents ne sont pas déclassifiés.
59. L'Azerbaïdjan conserve 3,7 millions de dossiers dans les archives
de l’État
Note.
Les dossiers du Comité central du Parti communiste d'Azerbaïdjan
et des anciennes organisations communistes de l’État sont conservés
dans les archives des documents politiques sous l’administration
du Président de la République d'Azerbaïdjan. Malgré ses lois sur
les archives, l'Azerbaïdjan ne protège pas et ne promeut pas, dans
la pratique, le droit d'accès à l'information. L’accès aux archives
n’est pas simple et il semblerait que les délais de communication
en ligne des documents historiques par l’État soient longs.
5.3.3 Allemagne
60. L’Allemagne de l’Est a été
soumise à un régime communiste entre 1945 et 1990. Sous la République démocratique
allemande, le ministère de la Sécurité d'État (la Stasi) surveillait
de près des millions de citoyens. Il employait 91 000 personnes
à temps plein et 180 000 collaborateurs officieux. Après l’assaut
des locaux de la Stasi par la population, 111 kilomètres linéaires
de dossiers ont été retrouvés. À de nombreux endroits, des employés
de la Stasi ont participé anonymement aux émeutes et ont détruit
les documents les plus compromettants. Les élites politiques qui
avaient profité de la Stasi n’ayant pas conservé le pouvoir en 1989, l'ouverture
des archives a été plus facile que dans d'autres pays.
61. La loi sur les archives de la Stasi facilite l'accès individuel
des citoyens à leurs propres données conservées par la Stasi. La
personne peut préciser de quelle manière la Stasi a marqué sa vie
et celle de son entourage (par exemple, les membres de sa famille).
Ces données sont protégées contre tout accès du grand public, mais
les chercheurs et les médias peuvent les consulter à des fins de
diffusion. Les noms des personnes qui ont travaillé officiellement
ou officieusement au service de la Stasi sont divulgués. En revanche, les
informations concernant les personnes surveillées ne sont pas divulguées,
sauf avec leur consentement ou celui de leurs parents survivants.
Les institutions publiques et privées peuvent accéder à ces dossiers
sur simple demande. Elles peuvent le faire dans le but de sélectionner
des candidats à une fonction publique en révélant leurs activités
passées. Le recrutement en vue de pourvoir un certain nombre de
postes de la fonction publique ou de l’appareil judiciaire prévoit
un contrôle obligatoire de la participation aux activités de la
Stasi.
62. Très peu de dossiers ont été retirés de l’accès au public.
Le ministère de l'Intérieur fédéral peut retirer des documents s'ils
présentent une menace pour la sécurité nationale. La procédure doit
être approuvée par un organe parlementaire. L'institution chargée
de gérer les documents de la Stasi est elle-même indépendante. Le
nombre de demandes de divulgation est élevé et aucune violence ou
vengeance n’a, semble-t-il, été exercée à l'encontre des auteurs
concernés.
5.3.4 Lettonie
63. La Lettonie est devenue indépendante
de l’URSS en 1991. Les lois de lustration et d’autres lois régissent
la déclassification des documents en Lettonie, qu’il s’agisse de
documents en relation avec le KGB ou d’autres fichiers d’archives.
La « loi sur les archives » de 1991, modifiée en 2010, reconnaît
la nécessité de préserver le patrimoine documentaire national et
de respecter le droit d'accès du public aux documents historiques.
Elle prévoit que l'État doit « garantir... l'accessibilité et l'utilisation
du patrimoine documentaire national ».
64. Des restrictions peuvent s’appliquer à certaines données à
caractère personnel
Note. La loi de 1984 sur « la préservation
et l'utilisation des documents de l'ancien Comité pour la sécurité
de l'État (KGB) et le constat de faits de collaboration d’individus
avec le KGB » garantit l'accès aux documents du KGB et de la République socialiste
soviétique de Lettonie sauf si les informations recherchées concernent
des « tiers » ou des victimes de la répression. La loi a également
créé, en 1992, le Centre de documentation sur les conséquences du totalitarisme.
Il fait partie du Bureau de protection de la Constitution, qui est
un service de sécurité. Il est chargé de conserver les dossiers,
de préparer les documents établissant la collaboration d'une personne
avec le KGB pour les soumettre au bureau du procureur, de communiquer
ces informations aux autorités publiques, aux institutions ordinaires
et aux institutions de sécurité, et de réunir les documents nécessaires
pour assurer la réhabilitation politique, juridique et morale des
personnes dont les droits ont été bafoués par le KGB.
65. Tous les documents ont été remis aux Archives nationales et
peuvent être consultés par les chercheurs. La totalité des documents
du KGB ont été numérisés et un grand nombre d'entre eux sont facilement accessibles
en ligne depuis 2018. Toute personne peut accéder à ces documents
en respectant une procédure générale.
5.3.5 Pologne
66. La Pologne a vécu sous un régime
communiste totalitaire pendant 45 ans après la seconde guerre mondiale.
Ce régime avait mis en place un service de sécurité qui surveillait
l’ensemble de la société et veillait à réprimer toute opposition.
Plusieurs millions de personnes travaillaient pour le service de
sécurité ou faisaient partie de ses agents. En 1990, ce service
a été démantelé. Il était parvenu à constituer près de 100 000 mètres linéaires
de dossiers historiques, restés inaccessibles jusqu'en 2000. L'Institut
de la mémoire nationale collecte, organise et archive tous les documents
relatifs à l'appareil de sécurité communiste de la Pologne. Il a
permis l’accès du public à la quasi-totalité des documents, quels
que soient le demandeur de l'information et l'objet de la demande.
5.4 Projet
de loi type sur la liberté d’information
67. L'organisation non gouvernementale
internationale « Article 19 », qui œuvre en faveur de la protection des
libertés d'opinion et d'information dans le monde entier, a rédigé
une loi type sur le droit d'accès à l'information
Note. Les États membres du Conseil de
l'Europe pourraient s'inspirer de ce projet de loi type pour s'assurer
qu'ils respectent les normes internationales en matière de droit
à l'information.
68. Cette loi type insiste sur le fait qu’un État doit informer
les personnes et les entités qu’il détient des informations les
concernant. En outre, si une demande d’information a été déposée,
l’autorité compétente doit adresser une réponse dans un délai de
48 heures pour indiquer si l’information est présente dans les archives. La
loi type précise également qu’un organisme peut refuser de préciser
s’il détient ou non un document ou refuser de communiquer des informations
lorsque ce faisant, il porterait (ou pourrait porter) gravement préjudice
à la défense ou à la sécurité nationale de l’État
Note. La
loi type prévoit donc un seuil de préjudice élevé pour la non-divulgation
d'informations, dans le respect des normes internationales applicables.
En plus de définir les limites de la non-divulgation, le projet
de loi type prévoit les structures et entités nécessaires au sein d'un
État pour permettre de protéger et de promouvoir réellement le droit
à l'information dans le cadre du contrôle et du traitement efficace
des demandes. Il propose notamment de créer la fonction de Commissaire à
l’information, qui aura pour mission de garantir l'accès du public
aux documents et archives détenus par l'État, de présenter un rapport
sur le respect de cette obligation par les organismes publics et
de recevoir des plaintes et d’effectuer des vérifications. La loi
type met en avant la nécessité de former les agents publics à l’importance
de la liberté d’accès aux informations d’intérêt public.
6 Défis
pressants en matière d'accès à l'information
6.1 Détérioration
de l'accès à l'information
69. Dans certains États membres,
le droit d’accès à l’information (y compris aux documents historiques) régresse.
Plusieurs pays ont introduit des exigences contraignantes pour fournir
les raisons de l’accès à certains documents, même lorsque ceux-ci
sont déjà dans le domaine public.
70. La régression peut également être observée dans les réformes
structurelles du système d'accès à l'information. L'ancien Rapporteur
spécial des Nations Unies sur la situation des défenseurs des droits
de l'homme, M. Michel Forst, a rappelé en 2017 que la
Hongrie était autrefois réputée
pour sa loi sur la liberté de l'information, qui garantissait l'accès
à l'information d'intérêt public et était soutenue par de solides
institutions de contrôle, dirigées par un médiateur parlementaire.
Or les nombreuses modifications apportées au cadre réglementaire
ont été critiquées par des journalistes et des organisations de
contrôle, qui estiment qu’elles limitent l'accessibilité des données
d'intérêt public et créent des conditions favorables à un refus
fréquent de divulguer les documents demandés. L’ amendement de 2015
à la loi, adopté dans les jours suivant son dépôt et sans consultation
publique, permet aux organismes publics qui possèdent des données
d'intérêt public de facturer à la partie requérante les «coûts de
main-d'œuvre» liés à la demande, dont le montant est fixé par l’organisme
concerné. La loi autorise également les organismes publics à rejeter
les demandes pour des motifs discutables
Note.
Par ailleurs, il a été mis fin prématurément au mandat de l'ancien
médiateur pour la protection des données, ce qui a été jugé illégal
par la Cour de justice de l'Union européenne en avril 2014. Le Bureau
a été transformé en Autorité nationale pour la protection des données
et la liberté de l'information, une décision que la Commission européenne
a considérée comme contraire à la nécessité d'une indépendance totale
Note. Dans son rapport de 2019 sur la République
de
Moldova, le Rapporteur
spécial des Nations Unies sur les défenseurs des droits de l'homme
a noté le non-respect par les autorités moldaves du cadre juridique
national en matière d'accès à l'information. Malgré l'obligation
de fournir des informations d'intérêt public ne comportant pas de
détails personnels au plus tard 15 jours après le dépôt d'une demande,
les journalistes ont constaté qu’ils n’obtenaient de réponses qu’au
bout de plusieurs semaines et que certaines ne fournissaient pas
les informations demandées. Des frais et des obstacles bureaucratiques
ont également été imposés
Note.
71. Une régression similaire a été notée dans la réponse au questionnaire
du CERDP de la Roumanie.
Un communiqué a été publié le 26 mai 2022 sur le site web des Archives
nationales de Roumanie annonçant que tous les documents demandés
dans les salles de lecture seraient soumis à un filtre de censure.
L'objectif poursuivi est de prévenir l'accès aux informations classifiées,
quels que soient le créateur, le contenu et l'année de création.
La réponse indique également que certains documents ne pourront
plus être consultés par les chercheurs. Face à ces restrictions,
des historiens et des chercheurs ont rédigé une lettre ouverte exigeant une
réponse de la direction des Archives nationales de Roumanie. Ils
signalaient que les archivistes les avaient informés que des documents
classifiés détenus par certaines institutions avaient été détruits
et que des chercheurs avaient été détenus et interrogés par la Direction
des enquêtes sur la criminalité organisée et le terrorisme (DIICOT)
après avoir publié des documents similaires à ceux conservés dans
les archives du Conseil national pour l’étude des archives de la
Sécuritate (CNSAS). Leurs ordinateurs portables, disques durs et
clés USB leur auraient également été confisqués.
72. À la lumière de ce qui précède, je rappelle que l'accès à
des informations qui sont clairement dans l'intérêt public, telles
que des documents historiques, devrait être accordé quel que soit
le motif de la recherche de telles informations. Le public devrait
être dûment informé de toute modification du cadre juridique régissant l'accès
à l'information ou du système d'archivage, en particulier si les
préjudices subis sont aussi drastiques. Il ne suffit pas de publier
un communiqué sur un site web, comme c'est le cas dans l’exemple
roumain. L'accès à l'information pour les chercheurs, les historiens,
les ONG et tous ceux qui ont l’intention de la diffuser dans l'intérêt
public ne doit pas être trop contraignant ni restreint par des filtres
de censure. Les décisions politiques ne devraient être adoptées
qu'après une consultation approfondie de la société civile et de
tous les groupes les plus touchés par ces changements, notamment
les chercheurs, les auteurs et les historiens.
6.2 Renforcer la collaboration internationale
pour mieux lutter contre l'effacement de la mémoire
73. L'accès à l'information historique
est essentiel pour la constitution du patrimoine culturel, l'établissement de
la vérité historique et l’élaboration d'une mémoire collective du
passé. Les pays qui ont connu la censure dans des régimes généralement
autoritaires en sont une preuve flagrante. Dans des cas comme l'Union soviétique
et l'époque coloniale, des documents historiques inestimables, voire
des archives entières, ont été transférés dans des pays très éloignés
du lieu d'origine de l'information, ce qui a créé une distance physique et
des obstacles à l’établissement de la vérité historique
NoteNote. Au cours des échanges tenus pour
la préparation de ce rapport, nous avons souligné que plusieurs
archives d'anciens pays soviétiques continuent d'être conservées
à Moscou et que les guerres qui se sont déroulées dans des régions
telles que l'ex-Yougoslavie ont déplacé d'importants dossiers historiques
vers des lieux inconnus. Ces questions ont aujourd’hui une incidence
négative sur le droit à la vérité.
74. La Fédération de Russie pouvant désormais être décrite comme
une dictature de fait
Note, les tentatives de
son gouvernement visant à empêcher l'accès à l'information devraient
être abordées. Un exemple frappant est celui de la dissolution,
en 2021, de Memorial, une ONG russe très respectée dont l'objectif
était de créer une mémoire collective grâce à l'accès à des informations
historiques. Dans les années qui ont précédé la dissolution, ses
activités ont été entravées de multiples façons. Cette ONG se bat
depuis de nombreuses années pour l’établissement de la vérité historique.
Ils ont obtenu quelques petits succès dans leur lutte pour avoir
accès aux archives, mais ils ont perdu presque toutes les affaires
relatives aux crimes commis sous la terreur stalinienne et à leurs
auteurs. Une affaire est toujours pendante devant la Cour européenne
des droits de l’homme
Note. Des organisations
telles que Memorial méritent la plus grande protection et je condamne
toute attaque contre les acteurs de la société civile qui œuvrent
à l’établissement de la vérité historique et à la préservation de
sa mémoire.
75. J’exhorte les États membres à négocier de bonne foi pour ramener
chez eux des informations sur leur histoire. En attendant, la meilleure
voie à suivre est la coopération avec la société civile, le financement
de projets de mémoire et la collaboration internationale, comme
l’initiative conjointe polonaise et ukrainienne de publier d’abondants
documents d’archives relatifs à la période de l’Holodomor, la famine
artificiellement créée par Staline en Ukraine soviétique afin de
briser l’épine dorsale de la conscience nationale ukrainienne.
76. Il existe un certain nombre de réseaux internationaux d'historiens
et de chercheurs consacrés au partage d'informations d'intérêt public
liées à l'histoire. Parmi les exemples, citons le programme néerlandais de
coopération internationale en matière de patrimoine, dans le cadre
duquel les archives et les informations du ministère de la Culture,
de l'Éducation et de nombreuses autres entités publiques sont partagées
avec des pays partenaires tels que la Belgique, la Chine, l'Allemagne,
l'Égypte, la France, la Hongrie, l'Italie, le Maroc, la Pologne,
l'Espagne, la Türkiye, le Royaume-Uni, la Corée du Sud et bien d'autres
Note. Le Conseil international des archives
estime qu’une gestion efficace des dossiers et des archives est
une condition préalable essentielle à la bonne gouvernance, à l’État
de droit, à la transparence administrative, à la préservation de
la mémoire collective de l’humanité et à l’accès des citoyens à
l’information. Il s'agit d'une institution internationale dotée
d’antennes régionales, telles que l’antenne européenne du Conseil
international des archives (EURBICA), qui relie les autorités archivistiques
et plaide en faveur d'une gestion efficace des savoirs. En outre,
le Réseau européen pour la mémoire et la solidarité (ENRS) promeut
l'étude de l'histoire et de la mémoire du XXe siècle.
En partenariat avec plus de 500 institutions en Europe, l'ENRS organise
des conférences, des ateliers, des colloques et des séminaires.
Ses membres, qui publient et traduisent également des travaux pour
des publics universitaires et non spécialisés, fournissent des processus
de recherche, culturels et éducatifs
Note. Enfin, le projet HISTOLAB, cofinancé
par le Conseil de l'Europe et l'Union européenne, encourage l'échange
de savoirs, d'expériences et d'expertise entre les professions dans
le domaine de l'enseignement de l'histoire, y compris les praticiens
(tels que les enseignants, les muséologues), les universitaires,
les jeunes chercheurs et les décideurs. HISTOLAB se concentre également
sur l'échange d'expertise et de bonnes pratiques entre les professionnels
de différents pays
Note. Ces organisations
et projets méritent d’être soutenus par les États membres du Conseil
de l'Europe.
7 Conclusions
77. L'Assemblée doit reconnaître
sans équivoque que le droit d'accès à l'information est un droit
humain universel, en particulier en matière d’informations détenues
par l'État. En règle générale, toutes les informations détenues
par les autorités publiques devraient être librement accessibles.
78. La divulgation intégrale doit être la règle et les restrictions
pour des raisons de sécurité nationale ou de respect de la vie privée
doivent être l'exception, dans tous les États membres du Conseil
de l'Europe. Les exceptions à la règle du libre accès à l'information
doivent être interprétées de manière restrictive. Il incombe aux
autorités publiques de prouver la légitimité de toute restriction
à la communication d'informations.
79. En toutes circonstances, l’information sur les violations
graves des droits humains ou du droit humanitaire ne doit en aucun
cas être retenue pour des raisons de sécurité nationale.
80. L'Assemblée doit appeler les États membres à respecter les
grands principes qui régissent l'accès à l'information. Il s'agit
de la divulgation maximale, de la publication proactive de l'information,
de l’adoption de directives strictes sur les exceptions et d'un
coût raisonnable pour accéder à l'information. Les États membres devraient
participer activement à l'élaboration de politiques visant à promouvoir
le droit de chacun à la liberté d'information. Les États membres
devraient s'efforcer de garantir l'accès le plus large possible
à l'information, en cherchant uniquement à empêcher la divulgation
d’informations qui pourraient être détenues par l’État au titre
du droit international des droits humains.
81. L’Assemblée doit rappeler à tous les États membres du Conseil
de l’Europe que le droit d’accès à des informations détenues par
l’État évolue régulièrement au niveau international. En d’autres
termes, le non-respect des développements jurisprudentiels de la
Cour européenne des droits de l'homme et du Comité des droits de
l'homme des Nations Unies pourrait se traduire par un nombre croissant
de constats de la violation du droit à la liberté d'expression.
82. L’Assemblée doit rappeler à tous les États membres du Conseil
de l’Europe qui ne l’ont pas encore fait de ratifier de toute urgence
la Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics (Convention
de Tromsø). L'Assemblée devrait souligner l'importance de la Convention
de Tromsø pour tous les États membres, y compris ceux qui ont déjà
établi un cadre législatif conforme. Leur adhésion à la Convention
renforcerait les garanties internationales du droit d'accès à l'information.
L'Assemblée devrait également soutenir les activités du Groupe Accès
à l'information du Conseil de l'Europe afin d’obtenir des signatures
et des ratifications de cette Convention, en promouvant les meilleures
pratiques des États membres. Elle devrait également recommander
des améliorations spécifiques à la Convention dans l'esprit des
Principes mondiaux sur la sécurité nationale et le droit à l'information
(Principes de Tshwane) et d'autres évolutions juridiques internationales
sur le droit d'accès à l'information.
83. L'accès à des informations qui sont clairement d'intérêt public,
telles que des documents historiques, devrait être accordé quel
que soit le motif de recherche de telles informations. Le public
devrait être dûment informé de toute modification du cadre juridique
relatif à l'accès à l'information ou du système d'archivage, en particulier
si elle l'affecte de manière contraignante.
84. L'Assemblée devrait renforcer la volonté politique des États
membres de permettre l'accès le plus large possible aux documents
historiques en soulignant l'importance des archives ouvertes et
de l'information publique pour la transparence, la démocratie et
l'État de droit.
85. La volonté politique et les moyens diplomatiques sont essentiels
pour que les documents historiques parviennent à leur pays d'origine,
et l'Assemblée devrait donc exhorter les États membres à entamer
des négociations diplomatiques et à faire preuve d'une volonté politique
ferme pour que les informations sur leur histoire soient ramenées
dans leur pays d’origine. En cas d'échec, ou pendant que ces négociations
se déroulent, la meilleure façon d'avancer est de coopérer avec
la société civile, de financer des projets de préservation de la
mémoire et d’instituer une collaboration interétatique.
86. L'accès à l'information pour les chercheurs, les historiens,
les ONG et tous ceux qui l'obtiennent pour ensuite la diffuser dans
l'intérêt public ne doit pas être trop contraignant ou restreint
par des filtres de censure. Les décisions politiques ne doivent
être prises qu'après une consultation approfondie de la société
civile et de tous les groupes concernés par ces changements, tels
que les chercheurs, les auteurs et les historiens.
87. L'Assemblée devrait souligner l'importance de la coopération
avec la société civile et de la collaboration interétatique pour
la multiplicité des points de vue et la transparence. Les organisations
de la société civile, les médias et les membres du grand public
devraient s’engager directement auprès de l'Assemblée et du Conseil de
l'Europe dans son ensemble afin de participer au processus d'élaboration
des politiques d'accès à l'information, notamment en les aidant
à identifier les principaux domaines d'intérêt de l'information.
88. Enfin et surtout, l'Assemblée devrait demander instamment
aux États membres de numériser leurs archives et de permettre à
autant de documents que possible d'être accessibles en ligne.
