C Exposé
des motifs, par Mme Herta Däubler-Gmelin
1 Introduction
1.1 Travaux menés à
ce jour
1. La commission des questions juridiques et des droits
de l’homme a proposé d’inscrire la nécessité d’éradiquer l’impunité
en tant que principal thème du débat sur la situation des droits
de l’homme en Europe prévu à la partie de session de juin 2009,
conformément aux priorités définies dans la
Résolution 1547 (2007) et la
Recommandation 1791
(2007) sur la base du rapport relatif à la situation des droits
de l’homme en Europe présenté en 2007 par M. Christos Pourgourides
(Chypre, PPE/DC)
Note. Le Bureau de l’Assemblée a
accepté cette proposition à sa réunion du 9 janvier 2009 à Barcelone,
s’appuyant sur un schéma de rapport présenté par la commission
Note,
qui avait décidé à sa réunion des 10 et 11 novembre 2008 à Moscou
de proposer ce thème et nommé sa présidente, Mme Herta
Däubler-Gmelin (Allemagne, SOC), en tant que rapporteuse.
2. Le 23 mars 2009, la commission, en coopération avec la commission
des droits de l’homme et de l’aide humanitaire du Bundestag allemand,
a tenu une conférence majeure à Berlin, qui a réuni autour de ce
thème d’éminents experts provenant de différents pays
Note.
1.2 Définition de l’impunité
3. L’impunité peut être définie comme l’absence de punition
ou de sanction pour un acte reconnu comme répréhensible en droit
interne. Aux fins du présent rapport, cette définition peut être
restreinte aux affaires dans lesquelles des fonctionnaires sont
à tout le moins soupçonnés d’être impliqués soit dans l’acte répréhensible lui-même,
soit dans l’incapacité des autorités compétentes à demander des
comptes à l’auteur d’un tel acte.
4. C’est dans l’affaire
Yaşa c. TurquieNote que cette
notion est apparue pour la première fois dans la jurisprudence de
la Cour européenne des droits de l’homme. L’affaire concernait le
climat de violence qui prévalait dans le sud-est de la Turquie dans
les années 1990. La Cour a souligné que le contexte politique de l’époque
«ne saurait affranchir les autorités des obligations d’enquête que
leur impose l’article 2, sous peine d’accroître encore le sentiment
d’impunité et d’insécurité dans la région et de créer ainsi un cercle
vicieux».
1.3 Importance de la
nécessité d’éradiquer l’impunité
5. La notion d’impunité s’oppose à celle de l’Etat de
droit, un concept qui sous-tend tout le système de la Convention
européenne des droits de l’homme (ci-après CEDH) pour la protection
des droits de l’homme en Europe. L’impunité est une absence de respect
de la loi, ou «nihilisme juridique»
Note, qui doit faire place à l’obligation
de l’Etat et de ses agents de répondre de leurs actes et omissions.
6. L’aspect dissuasif de la lutte contre l’impunité est souligné
dans le préambule du Statut de Rome établissant la Cour pénale internationale,
qui appelle à «mettre un terme à l’impunité des auteurs [des crimes les
plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale]
et à concourir ainsi à la prévention de nouveaux crimes».
7. L’impunité des auteurs de violations graves des droits de
l’homme entraîne un préjudice supplémentaire pour les victimes et
leurs familles. La Cour européenne des droits de l’homme a reconnu
que cela pouvait constituer une forme de torture ou de traitement
inhumain et dégradant au sens de l’article 3 de la CEDH, par exemple
pour les membres de la famille d’une victime de disparition forcée
Note. En outre, l’impunité encourage de
nouvelles violations et ébranle la confiance du public dans l’Etat
de droit, portant ainsi atteinte aux fondements mêmes de la démocratie.
8. Partant, l’éradication de l’impunité est nécessaire à la fois
pour faire justice aux victimes, pour prévenir par la dissuasion
toute nouvelle violation et pour maintenir l’Etat de droit.
1.4 Catégories d’impunité
– Un cadre diagnostique
9. Afin de proposer des solutions appropriées, nous
devons déterminer avec précision comment nous en sommes arrivés
là. Nous utiliserons à cet effet le «cadre diagnostique» présenté
par Françoise Hampson à la Conférence de Berlin précitée, qui, après
quelques ajustements, servira également de structure au présent rapport.
Les différentes catégories d’impunité suivantes peuvent être distinguées:
- l’Etat refuse de reconnaître
l’applicabilité des normes de droits de l’homme ou le fait qu’elles
couvrent l’acte/omission en question (par exemple: crimes d’honneur
dans certaines cultures juridiques; peine de mort);
- l’Etat reconnaît sa participation à une violation des
droits de l’homme mais essaie de la justifier (par exemple la pratique
des restitutions extraordinaires par les Etats-UnisNote);
- l’Etat reconnaît l’applicabilité des normes de droits
de l’homme mais nie toute participation, alors qu’il est prouvé
que des agents de l’Etat ont commis différentes violations à grande
échelle; ce problème peut concerner tout ou partie du territoire
de l’Etat concerné;
- les auteurs ont un lien avec les agents de l’Etat, mais
ne sont pas nécessairement eux-mêmes agents de l’Etat;
- des violations individuelles sont commises par des agents
de l’Etat, couvertes par leurs «collègues» ou par négligence institutionnelle
(par exemple: violence policière, bizutage au sein des forces armées);
- des violations sont commises par des acteurs non étatiques;
incapacité institutionnelle à demander des comptes (par exemple
violence xénophobe, antisémite, homophobe; violence à l’égard des
femmes; crimes dits «d’honneur»);
- l’impunité est étendue aux acteurs internationaux (immunité).
2 Différentes
catégories d’impunité et stratégies adaptées pour leur éradication
2.1 Les Etats refusent
de reconnaître leurs obligations
10. Parfois, les Etats ne veulent ou ne peuvent pas reconnaître
qu’ils sont soumis à une obligation internationale de mettre fin
à certaines pratiques. Par exemple, dans quelques cultures juridiques,
les «crimes d’honneur» (motivés par le désir de préserver «l’honneur»
d’une famille)
Note ne sont pas
reconnus comme une violation de la loi, ou seulement comme une infraction
mineure. D’autres pays (Chine, Iran, Arabie saoudite, mais également
le Japon et les Etats-Unis, Etats observateurs du Conseil de l’Europe,
ainsi que le Bélarus, dont le statut d’invité spécial a été suspendu)
appliquent encore la peine de mort, que l’Assemblée parlementaire
et le Conseil de l’Europe dans son ensemble considèrent comme une
violation des droits de l’homme
Note.
11. Tant qu’il n’existe pas de jurisprudence d’une instance internationale
ou une autre condamnation officielle de telle ou telle pratique
au niveau international, les Etats peuvent affirmer qu’ils ne savaient
pas que la pratique en question constituait une violation de leurs
obligations internationales en matière de droits de l’homme. Partant,
la stratégie la mieux adaptée pour mettre fin à ces agissements
consiste à mener des actions de sensibilisation aux niveaux national
et international, avec l’aide de partenaires au niveau local. Le rapport
de Mme Renate Wohlwend (Liechtenstein,
PPE/DC) sur l’abolition de la peine de mort dans les Etats observateurs
du Conseil de l’Europe, en cours de préparation, devrait apporter
une contribution à cet égard.
2.2 Les Etats cherchent
à justifier leur participation (reconnue) à des violations des droits
de l’homme
12. Tel est le cas de la «guerre contre le terrorisme»,
derrière laquelle certains Etats se retranchent pour légitimer des
pratiques portant atteinte aux droits de l’homme, au motif qu’elles
sont nécessaires pour atteindre l’objectif suprême d’éradiquer le
terrorisme. Les rapports de l’Assemblée sur les restitutions et
les détentions secrètes
Note et, plus récemment, le rapport
du comité d’éminents juristes de la Commission internationale de juristes
Note ont fourni bien des exemples de
pratiques d’Etats qui constituent clairement des violations des
droits de l’homme, telles que la torture sous différentes formes,
les enlèvements et les détentions secrètes. Si ces agissements sont,
pour certains, purement et simplement contestés par les Etats concernés,
d’autres sont également reconnus et justifiés comme étant nécessaires
pour atteindre l’objectif suprême de vaincre le terrorisme ou de
protéger les vies des victimes potentielles du terrorisme.
13. L’exemple le plus extrême est la justification, par des hauts
fonctionnaires de l’administration Bush, des «techniques d’interrogatoire
renforcé», décrites avec une précision bureaucratique choquante
dans les notes internes rendues publiques par le Président Obama.
Tout en félicitant le nouveau Président des Etats-Unis pour avoir
publié ces documents et donné l’assurance que de tels actes ne se
reproduiraient plus, je déplore toutefois qu’il se soit engagé dans
le même temps à ce que les auteurs de ces actes de torture ne soient
pas poursuivis. Si la transparence est une condition nécessaire
à l’éradication de l’impunité, il convient également de prendre
des mesures pour donner suite aux informations qui ont été divulguées
et exiger des auteurs des violations, ainsi que de ceux qui les
ont ordonnées et organisées, qu’ils rendent des comptes. Depuis
les procès de Nuremberg et de Tokyo au lendemain de la seconde guerre
mondiale, il est internationalement reconnu que les ordres illégaux
n’exonèrent pas ceux qui les exécutent. La Cour européenne des droits
de l’homme (la Cour) a confirmé cette position vis-à-vis des personnes
ayant donné et exécuté l’ordre de tuer des réfugiés qui tentaient
de fuir la République démocratique allemande en franchissant le
mur de Berlin
Note. De même, deux verdicts
successifs de jurys qui avaient acquitté un capitaine des forces
spéciales russes accusé d’avoir exécuté un groupe d’enseignants
tchétchènes au motif qu’il avait agi sur l’ordre d’un supérieur hiérarchique
ont été annulés en appel, requis par le procureur, par la Cour suprême
de la Fédération de Russie
Note.
Le même raisonnement devrait s’appliquer à ceux qui ont commis des
actes de torture dans le cadre de la «guerre contre le terrorisme»
et ceux qui ont rédigé et approuvé les instructions autorisant ces
actes inqualifiables.
14. Devant un tel refus de reconnaître les obligations découlant
de la loi, il semblerait que la bonne stratégie consiste à combiner
des échanges de vues avec les décisionnaires des Etats qui cherchent
à justifier certaines violations des droits de l’homme, et des procédures
judiciaires aux niveaux national et international, visant à établir
d’autorité la situation juridique, à dédommager les victimes et
à demander des comptes aux auteurs de tels actes.
2.3 Les Etats nient
leur participation à des violations des droits de l’homme (reconnues
en principe en tant que telles) alors qu’il est prouvé que des agents
de l’Etat ont commis des violations à grande échelle
15. Une situation classique d’impunité survient lorsque
l’Etat reconnaît en principe l’applicabilité des normes de droits
de l’homme aux actes en question, mais nie sa participation à ces
derniers, alors qu’il est prouvé que des agents de l’Etat ont commis
différentes violations à grande échelle. C’est généralement sur
fond de conflits armés que se produisent de telles violations massives
des droits de l’homme, et c’est dans ce cadre que s’est développée
la jurisprudence de la Cour sur l’impunité, que nous rappellerons
ci-après
Note.
La Cour a dénoncé: (a)
différents types d’abus par les forces de l’ordre et (b) l’utilisation par ces dernières
de moyens inadéquats dans l’exercice de leurs fonctions.
2.3.1 Principaux types
d’abus
2.3.1.1 Disparitions et
torture
16. L’Assemblée a mené d’importants travaux sur la question
des disparitions forcées, parmi lesquels il convient de citer le
rapport de M. Christos Pourgourides (Chypre, PPE/DC) sur des affaires
de disparitions qui ont eu un grand retentissement au Bélarus, accusant
le ministère de l’Intérieur et le procureur général de l’époque
d’avoir orchestré les meurtres en question, puis de les avoir dissimulés
Note. Si les suspects désignés par l’Assemblée
ont fait l’objet de sanctions ciblées du Conseil de l’Union européenne
et des Etats-Unis, ils n’ont toujours pas été traduits en justice
au Bélarus, comme le demandait l’Assemblée. Cette dernière a également
pris une position de principe en faveur de l’adoption de la Convention
des Nations Unies contre les disparitions forcées
Note et
traité la question des disparitions forcées dans bon nombre de rapports
sur les violations des droits de l’homme en République tchétchène
Note.
17. La Cour a produit une abondante jurisprudence sur la question
des disparitions et de la torture. Nous nous bornerons donc ici
à mettre en relief quelques affaires récentes et les principes qui
peuvent en être dégagés. Il convient toutefois de préciser que les
affaires de disparitions et de torture entrent généralement dans
le champ d’application des articles 2 et 3 de la CEDH.
18. La Cour a interprété le droit à la vie (article 2 de la CEDH)
comme faisant peser sur les Etats une obligation de protéger la
vie de toute personne relevant de leur juridiction
Note. Cela lui a
notamment permis de faire rentrer les disparitions dans le champ
d’application de l’article 2. Elle a néanmoins considéré que la disparition
d’une personne placée en détention provisoire n’était pas suffisante
en soi pour conclure à une violation de l’article 2
Note.
Cela dit, elle a estimé par la suite que la disparition d’une personne
dans le sud-est de la Turquie dans le climat de violence qui prévalait
dans les années 1990 pouvait s’analyser comme un danger pour la
vie de la personne en question
Note. Elle a en outre
jugé que les circonstances particulières d’une détention, non reconnue
par les autorités, pouvaient permettre de présumer que la personne
était décédée
Note. Parmi
les affaires récentes de disparition et de torture/traitement inhumain
et dégradant, on citera par exemple
Abdurzakova
et Abdurzakov c. Russie et
Medova
c. Russie du 15 janvier 2009 (arrêts non définitifs),
dans lesquelles la Cour a conclu à la violation de l’article 2,
notamment en raison de l’absence d’enquête effective sur les circonstances
de la disparition des membres de la famille des requérants, et à
la violation de l’article 3 au titre de la situation de détresse
et d’angoisse de ces derniers du fait de la disparition de leurs
proches.
19. Pour prévenir les abus, la Cour impose aux Etats des obligations
procédurales, et notamment celle de mener une enquête effective.
Ainsi, en ce qui concerne l’article 2, il est clair que cette obligation
s’applique lorsqu’une personne disparaît alors qu’elle était entièrement
sous la responsabilité des forces de l’ordre
Note. A cet égard, la Cour a condamné
la Russie à de nombreuses reprises pour divers manquements à ses obligations
d’enquête effective dans le cadre des affaires tchétchènes. Il convient
également de citer ici l’affaire
Gongadze
c. UkraineNote,
dans laquelle la Cour a conclu à la violation de l’article 2 sous
son volet procédural, estimant que les autorités de l’Etat s’étaient
davantage attachées à prouver la non-implication de hauts responsables
de l’Etat dans l’affaire qu’à découvrir la vérité sur les circonstances
de la disparition et de la mort de l’époux de la requérante
Note.
20. Pour ce qui est des mesures concrètes susceptibles de remédier
aux défaillances de l’enquête dans les affaires de personnes disparues,
le Comité des Ministres a salué, dans sa Résolution intérimaire ResDH(2007)25,
le programme d’exhumation et d’identification mis en place par le
Gouvernement turc dans le cadre de l’affaire
Chypre
c. TurquieNote.
Cela dit, il a également été souligné que ces mesures étaient insuffisantes.
Enfin, il convient de noter que la responsabilité de l’Etat peut
être engagée, même lorsqu’il n’est pas lui-même impliqué
Note.
21. En ce qui concerne les actes constitutifs de torture et/ou
de traitement inhumain et dégradant commis par des agents de l’Etat,
l’article 3 impose aux Etats une double obligation, matérielle et
procédurale. Pour que l’interdiction de la torture soit efficace
en pratique, il est essentiel de procéder à une enquête approfondie
et effective menant à l’identification et à la punition des responsables.
Dans le cas contraire, il serait possible à des agents de l’Etat
de bafouer, en jouissant d’une quasi-impunité, les droits des personnes
soumises à leur contrôle
Note. Le non-respect de cette obligation
représente en soi une violation de l’article 3 (voir Assenov précité).
22. A titre d’exemple, la Cour a récemment conclu à la violation
des volets matériels et procédural de l’article 3 dans l’affaire
Karaduman et autres c. TurquieNote. Les
requérants avaient été placés en garde à vue, la police les soupçonnant
d’appartenir à une organisation illégale, le Hezbollah (Parti de
Dieu). Des rapports médicaux établis au terme d’un interrogatoire
dans les locaux de la direction de la sûreté avaient fait état d’ecchymoses
et de blessures sur le corps des requérants, tandis que d’autres
rapports n’en faisaient pas mention. L’enquête administrative concernant
les circonstances de leur garde à vue fut classée sans suite et le
seul policier incriminé fut relaxé par un tribunal pénal. La Cour
a estimé que, en l’absence d’explication plausible de la part du
gouvernement sur l’origine de ces blessures, il y avait eu violation
du volet matériel de l’article 3. S’agissant du volet procédural,
la Cour a conclu que l’absence d’examens médicaux appropriés avait privé
les requérants des garanties fondamentales protégeant des personnes
placées en détention et que l’obligation d’enquêter n’avait donc
pas été satisfaite.
23. Enfin, la Cour n’a que très rarement conclu à l’existence
d’une pratique administrative de torture et de traitement inhumain
et dégradant. Cela a notamment été le cas dans l’affaire
Irlande c. Royaume-UniNote, où la Cour a jugé que l’emploi de cinq
techniques d’interrogatoire par la police britannique constituait
une «pratique administrative» de traitement inhumain et dégradant
dans le cadre du conflit nord-irlandais.
2.3.1.2 Destruction de
villages
24. Parmi les dysfonctionnements de l’exécutif pouvant
accompagner les conflits armés, la Cour a notamment dénoncé la destruction
de villages par les forces de l’ordre dans des affaires concernant
la Turquie. Ces agissements ont entraîné deux formes de violations
de la Convention. D’une part, la Cour a considéré que l’incendie
volontaire des maisons d’habitation des requérants dans des villages
kurdes par les forces de l’ordre constituait un traitement inhumain
Note. D’autre part, elle a estimé que les efforts
déployés par le Gouvernement turc pour améliorer la situation générale
des personnes déplacées à la suite de la destruction de leurs villages n’étaient
ni suffisants ni effectifs au regard de l’article premier du Protocole
no 1. Elle a notamment relevé qu’aucune mesure concrète n’avait
été prise pour faciliter le rapatriement des intéressés dans leur
village. En outre, les autorités n’avaient proposé ni emplois ni
logements de substitution à ces personnes. Partant, la Cour a conclu
à une violation de l’article premier du Protocole no 1. Les requérants
ayant été privés d’accès à leurs maisons, il y avait également eu
violation de l’article 8 de la Convention
Note.
2.3.2 Inadéquation des
mesures utilisées
2.3.2.1 Police et gendarmerie
25. La Cour a établi de longue date que l’usage de la
force légale ne devait pas être excessif. En d’autres termes, la
force utilisée doit être strictement proportionnée aux buts autorisés
(
McCann et autres c. Royaume-UniNoteà propos de personnes soupçonnées
d’avoir voulu perpétrer un attentat, frappées par les forces de
sûreté lors de leur arrestation). La Cour a également dénoncé l’usage
d’une mitrailleuse pour disperser des manifestants dans l’affaire
Güleç c. TurquieNote. En
l’espèce, face aux actes de violence perpétrés par les manifestants,
les gendarmes présents sur place en nombre insuffisant avaient fait
appel à des renforts, et deux véhicules blindés au moins avaient
été utilisés. La Cour a constaté que les gendarmes avaient employé
une arme très puissante car ils ne disposaient apparemment ni de
matraques et boucliers anti-émeutes, ni de canons à eau, balles
en caoutchouc ou gaz lacrymogènes. Elle a jugé que cette carence
était d’autant plus inacceptable que le département où avaient eu
lieu les faits se trouvait dans une région soumise à l’état d’urgence.
La Cour a conclu que la force utilisée pour disperser les manifestants,
qui avait causé la mort d’un élève de 15 ans, n’avait pas été absolument
nécessaire au sens de l’article 2.
26. De même, dans l’affaire
Natchova
c. BulgarieNote, la Grande Chambre a conclu que le
règlement en vigueur avait permis d’envoyer une équipe de militaires
puissamment armés arrêter deux hommes, sans discussion préalable
de la menace qu’ils pouvaient représenter et sans avertissement
clair sur la nécessité de réduire au minimum le risque de perte
de vies humaines. Selon la Cour, l’opération avait donc été préparée
et contrôlée dans le mépris du principe du droit à la vie. La Cour
a estimé que le recours à une force potentiellement meurtrière ne
saurait passer pour «absolument nécessaire» lorsque l’on sait que
la personne qui doit être appréhendée ne représente aucune menace
pour la vie ou l’intégrité physique d’autrui et n’est pas soupçonnée
d’avoir commis une infraction à caractère violent. Partant, elle
a conclu à une violation de l’article 2 dans son volet matériel.
27. Enfin, il est intéressant de noter que la Cour a récemment
précisé qu’en cas de recours incontesté à la force meurtrière par
des agents de l’Etat dans des situations dont ils ont le contrôle,
il incombait au gouvernement défendeur d’établir que la force utilisée
n’était pas allée au-delà de ce qui était «absolument nécessaire»
(voir
Mansuroğlu c. TurquieNote, concernant le recours à la
force meurtrière par des troupes d’intervention spéciale de la police,
lors d’une opération contre le PKK dans une région soumise à l’état d’urgence).
2.3.2.2 Forces armées
28. La Cour a conclu au caractère disproportionné des
moyens employés par les forces armées notamment dans l’affaire
Issaïeva et autres c. RussieNote, concernant
le recours à un armement extrêmement puissant. Selon les conclusions
de l’enquête interne, 12 missiles S-24 air-sol non guidés avaient
été tirés. Lorsque l’un de ces missiles explose, il se fragmente
en plusieurs milliers d’éclats d’obus et son champ d’impact dépasse 300 mètres.
Par conséquent, toute personne se trouvant à l’emplacement visé
par les tirs à ce moment-là est en danger de mort. Au vu de l’ensemble
des circonstances de l’espèce, la Cour a considéré que l’opération militaire
dont il était question n’avait pas été préparée et exécutée avec
les précautions nécessaires à la protection des vies civiles. Elle
a jugé que l’article 2 de la Convention avait été violé (voir également
Issaïeva c. RussieNote, quant à l’utilisation d’armes
de combat lourdes dans une zone habitée sans évacuation préalable des
civils).
29. A mesure de l’augmentation du nombre d’affaires relatives
à la Tchétchénie, la Cour s’est montrée de plus en plus ferme dans
la formulation de ses arrêts adressés à la Russie
Note. Ainsi,
dans l’affaire
Moussaiev et autres c. Russie (2007)
Note,
qui portait sur le massacre de civils par les forces russes, la
Cour a déploré vivement que, six ans après «la froide exécution
de plus de 50 civils» dans un village proche de Groznyï, «aucun
résultat significatif»
n’avait
été obtenu s’agissant d’identifier et de poursuivre les coupables.
Dans sa décision unanime, la chambre de sept juges a affirmé que
«la stupéfiante inefficacité du parquet dans cette affaire ne peut
être considérée que comme une manière d’approuver ces actes».
30. Le rapport de M. Wolfgang Wodarg (Allemagne, SOC) sur les
sociétés privées à vocation militaire ou sécuritaire et l’érosion
du monopole étatique du recours à la force
Note a montré que le recours
croissant à des sociétés privées (mercenaires) dans les situations
de conflit faisait courir un grave risque d’impunité.
2.3.3 Diffusion à d’autres
régions des méthodes employées dans des zones de conflit
31. Les actes décrits ci-dessus se limitent généralement
à certaines parties du territoire d’un Etat (par exemple sud-est
de la Turquie, Irlande du Nord ou République tchétchène de la Fédération
de Russie). Cela dit, il existe également un risque de voir les
méthodes employées par les forces de l’ordre dans ces régions «exportées»
vers d’autres parties du territoire national, par exemple à la suite
de la mutation ou de la promotion dans d’autres régions des agents
de l’Etat utilisant ces méthodes. Dans son rapport de 2004 sur la
situation des droits de l’homme dans la République tchétchène, M. Rudolf
Bindig, rapporteur de l’Assemblée sur la situation des droits de
l’homme en Tchétchénie pendant de nombreuses années, a averti que
les violations systématiques des droits de l’homme et le climat
d’impunité qu’il avait constatés en Tchétchénie menaçaient de se
propager aux républiques voisines de la région du Caucase du Nord
de la Fédération de Russie et au-delà
Note. Bien que la délégation
russe ait, à l’époque, rejeté l’analyse de M. Bindig, les développements survenus
sur le terrain ces dernières années lui ont malheureusement donné
raison. La situation en Ingouchie s’est gravement détériorée
NoteNoteNote, tandis que le Daguestan et l’Ossétie
du Nord ont vu une augmentation considérable de la violence et de
la contre-violence
NoteNote. Même en République tchétchène, où
les mesures exceptionnelles justifiées par les opérations de lutte
contre le terrorisme ont récemment été levées, la violence est à
nouveau en augmentation depuis le début de l’année
NoteNote. La situation dans la région du Caucase
du Nord semble être l’illustration parfaite de l’impuissance des
mesures de lutte contre le terrorisme employées par les forces de
l’ordre, aussi drastiques soient-elles, à éradiquer la violence
– en l’espèce, elles semblent n’avoir réussi qu’à grossir les rangs
de jeunes hommes prêts à tout, retranchés dans les montagnes pour
préparer leur vengeance. A cet égard, le rapport en cours de préparation
par M. Dick Marty (Suisse, ADLE) sur les recours juridiques en cas
de violations de droits de l’homme dans la région du Caucase du
Nord revêt une importance toute particulière. Il est donc regrettable
que la visite d’information du rapporteur dans la région, initialement
prévue pour novembre 2008 puis pour mai 2009, vienne à nouveau d’être
reportée.
32. Une autre région dans laquelle des crimes de guerre ont été
commis à très grande échelle est le territoire de l’ex-République
fédérale de Yougoslavie. Il était évident dès le départ que le Tribunal
pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) ne parviendrait
à traiter que les affaires les plus graves, concernant le sommet de
la chaîne de commandement. Le mandat du TPIY touchant à sa fin,
il faudra veiller à ce qu’il n’y ait aucune impunité de fait des
officiers situés au milieu et en bas de l’échelle, ainsi que des
autres personnes ayant pris part à ces atrocités. De ce point de
vue, les trois rapports de la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme en cours de préparation – sur le devoir
de coopération des Etats membres du Conseil de l’Europe pour réprimer
les crimes de guerre
Note, la protection des
témoins: pierre angulaire de la justice et de la réconciliation
dans les Balkans
Note, et le traitement
inhumain de personnes et le trafic illicite d’organes au Kosovo
Note – seront particulièrement importants
pour la lutte contre l’impunité.
2.4 Les auteurs ont
un lien avec des agents de l’Etat, mais ne sont pas nécessairement
eux-mêmes agents de l’Etat
33. L’impunité existe également dans des affaires où
les auteurs de violations ont un lien avec des agents de l’Etat
(par exemple en identifiant les cibles ou en offrant une protection
à l’auteur), sans être nécessairement eux-mêmes agents de l’Etat.
Cela pourrait être le cas de nombreuses affaires de meurtres de
journalistes et de militants des droits de l’homme par des auteurs
inconnus. Ainsi, la récente vague d’assassinats d’opposants au président
tchétchène Ramzan Kadyrov
Note entrerait dans cette catégorie. Des
groupes d’extrême droite de la Fédération de Russie sont également
soupçonnés d’être à l’origine de l’agression dont a été victime
en mars 2009 le militant des droits de l’homme Lev Ponomarev
NoteNote. Ces voyous ultranationalistes, qui
parcourent également les rues d’autres pays, agiraient quelquefois
spontanément, mais également à l’instigation et sous la protection
de certains éléments au sein des services de sécurité
Note.
34. Dans son rapport sur la situation des défenseurs des droits
de l’homme dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, M. Holger
Haibach (Allemagne, PPE/DC)
Note a très justement appelé à mettre
fin à l’impunité de ceux qui visent les défenseurs des droits de
l’homme. L’impunité des crimes commis à l’encontre de personnes
dont le travail consiste à protéger les autres, outre son impact
sur les victimes elles-mêmes et sur leur famille, a également un
effet démoralisant sur toutes les victimes de violations des droits
de l’homme: si les militants des droits de l’homme ne peuvent plus
se défendre, qui peut encore espérer voir ses droits protégés par
eux?
35. S’apparentent à ces affaires les agressions et autres formes
de pression exercées à l’encontre des requérants auprès de la Cour
européenne des droits de l’homme, leurs proches et leurs avocats,
que M. Christos Pourgourides (Chypre, PPE/DC) a décrites dans son
rapport sur le devoir des Etats membres de coopérer avec la Cour
européenne des droits de l’homme
Note. Dans sa
Résolution 1571 (2007)Note, l’Assemblée a instamment invité
tous les Etats membres à mettre fin à ces actes et à exiger de leurs
auteurs qu’ils rendent des comptes.
36. A la Conférence de Berlin précitée sur la question de l’impunité
Note,
Mme Tanya Lokshina (Human Rights Watch),
de retour d’une mission de trois semaines en Tchétchénie, a conclu
que l’intimidation des victimes de violations des droits de l’homme
et de leurs avocats était telle dans la région que bon nombre d’entre
eux n’osaient même pas porter plainte auprès des organes locaux
chargés de l’application de la loi, et encore moins saisir la Cour
européenne des droits de l’homme. Ce comportement est une atteinte
aux fondements mêmes du système européen de protection des droits
de l’homme: il ne peut être toléré ni par les Etats, ni par la Cour,
et ne constitue en aucun cas un moyen approprié de réduire la charge
de travail excessive de cette dernière
Note.
37. Une stratégie adaptée pour traiter ces affaires consisterait
à essayer de persuader les «contacts» au sein des organes de sécurité
de l’Etat de se détourner des auteurs de violations et de convaincre
les responsables politiques qu’il est dans leur intérêt de rompre
tout lien avec ces crimes en prenant des mesures rigoureuses à l’encontre
des éléments peu scrupuleux, afin qu’il apparaisse aux yeux de tous
que ce sont bel et bien des individus malveillants.
2.5 Violations commises
par des agents de l’Etat et couvertes par des «collègues» ou par négligence
institutionnelle
38. Ces affaires d’impunité, qui concernent potentiellement
tous les Etats membres du Conseil de l’Europe, impliquent des policiers,
des agents pénitentiaires, etc., qui commettent des actes de violence
ou d’autres violations des droits de l’homme dans l’exercice de
leurs fonctions
Note. Souvent, ces abus sont efficacement couverts
par leurs collègues ou leurs supérieurs, ou par l’attitude généralement
négligente des institutions concernées, y compris quelquefois le
ministère public et les tribunaux. Un autre groupe d’affaires appartenant à
cette catégorie englobe les pratiques répandues de bizutage des
nouvelles recrues, entraînant décès, coups et blessures et désertions,
comme l’a expliqué M. Alexander Arabadjiev (Bulgarie, PPE/DC) dans
son rapport sur les droits de l’homme des membres des forces armées
Note. La jurisprudence de la Cour donne
de très nombreux exemples de cette «négligence institutionnelle»,
qui se manifeste par la passivité du ministère public, la lenteur
de la procédure pénale et l’indulgence excessive des juges
Note.
2.5.1 Passivité du ministère
public
39. La Cour a dénoncé l’absence de poursuites et la passivité
du ministère public dans un certain nombre d’affaires, et notamment
Abdülsamet Yaman c. TurquieNote, dans laquelle le
requérant alléguait avoir été victime d’actes
de torture durant sa garde à vue. La Cour a conclu à une violation
de l’article 13 de la Convention (droit à un recours effectif),
constatant que malgré les graves allégations du requérant, le ministère
public était demeuré totalement passif et n’avait pas engagé de
poursuites contre les auteurs des mauvais traitements.
2.5.2 Lenteur de la procédure
pénale
40. La Cour a examiné la question de la durée excessive
de la procédure pénale principalement sous deux angles: celui de
l’article 6 (droit à un procès équitable) et celui des articles 2
et 3 de la Convention (droit à la vie et interdiction de la torture).
Les critères énoncés à l’article 6 sont bien connus: la durée de
la procédure doit avoir un caractère raisonnable. Par ailleurs,
l’enjeu du litige peut demander une célérité particulière, notamment
lorsqu’il y va du sort d’un détenu (voir
Abdoella
c. Pays-BasNote).
Dans l’affaire
Selmouni c. FranceNote, la
Cour a constaté que la procédure, toujours pendante à ce moment-là,
avait déjà duré plus de six ans et sept mois. Rappelant ses conclusions
quant à la recevabilité du grief tiré de l’article 3 et aux obligations
procédurales découlant de cet article, elle a conclu au caractère
excessif de la durée de la procédure au regard de l’article 6, paragraphe
1.
41. Par la suite, la Cour a dégagé une exigence implicite de célérité
émanant directement des articles 2 et 3 de la Convention. Elle a
précisé que ce principe concernait non seulement la phase de l’enquête
policière, mais aussi la phase judiciaire et la procédure pénale
dans son intégralité (voir,
mutatis mutandis,
McKerr, précité, et
Fatma Kaçar c. TurquieNote). Ainsi,
dans l’affaire
Teren Aksakal c. TurquieNote, la Cour a estimé qu’une durée
de vingt-deux ans de procédure pénale était, dans l’absolu, difficilement
justifiable. En l’espèce, cette durée n’était aucunement justifiée,
et ce malgré la complexité de la procédure en droit interne, qui
découlait de la dualité de juridictions militaires et civiles compétentes
en temps d’état de siège
Note.
42. La Cour a en outre dénoncé plus spécifiquement l’absence ou
les lenteurs des poursuites pénales et disciplinaires à la lumière
de cette exigence implicite découlant de l’article 2
Note. Dans ces affaires,
la Cour a admis qu’il pouvait y avoir des obstacles ou des difficultés
empêchant l’enquête de progresser dans une situation particulière.
Toutefois, une réponse rapide des autorités lorsqu’il s’agit d’enquêter
sur le recours à la force meurtrière peut généralement être considérée
comme essentielle pour préserver la confiance du public dans le
respect de la prééminence du droit et pour éviter toute apparence
de complicité ou de tolérance relatives à des actes illégaux.
43. De même, la Cour a dénoncé à maintes reprises les lenteurs
des poursuites pénales au regard de l’article 3, notamment dans
l’affaire Selmouni précitée.
Dans son examen de l’épuisement des voies de recours internes, la
Cour a relevé que, cinq ans après les faits, aucune mise en examen
n’était intervenue nonobstant l’identification des policiers mis
en cause par le requérant. Elle a constaté que les policiers n’avaient
finalement comparu devant le tribunal que presque cinq ans après
leur identification et sept ans après la garde à vue litigieuse.
En conséquence, la Cour a conclu que le recours dont le requérant
disposait n’était pas, en l’espèce, normalement disponible et suffisant
pour lui permettre d’obtenir réparation des violations qu’il alléguait.
2.5.3 Indulgence des
juges
44. La Cour a également dénoncé, en considération des
articles 2 et 3, les instances judiciaires internes qui s’avéraient
disposées à laisser impunies des atteintes à la vie ou des actes
contraires à l’article 3, notamment en prononçant contre les agents
responsables des peines minimales d’emprisonnement avec sursis.
Ainsi, dans l’affaire
Okkalı c. TurquieNote, les juridictions turques
avaient réduit les peines des policiers accusés de mauvais traitements
sur la personne d’un garçon de 12 ans, au motif qu’ils avaient fait
des «aveux commentés». Elles leur avaient ainsi infligé la peine
minimale d’un an de réclusion avec sursis. Pour la Cour, la décision
des juges dénotait l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire tolérant
à l’égard d’actes illégaux d’une extrême gravité. Le système pénal
tel qu’il avait été appliqué en l’espèce ne pouvait engendrer aucune
force dissuasive propre à assurer la prévention efficace de tels
actes. Partant, il y avait eu violation de l’article 3.
45. La Cour a réitéré cette ligne de jurisprudence au regard de
l’article 2, notamment dans l’arrêt
Nikolova et
Velitchkova c. BulgarieNote. En l’espèce,
elle a relevé que, bien que le Code pénal bulgare de 1968 donnât aux
juridictions internes la possibilité d’infliger aux policiers coupables
une peine pouvant aller jusqu’à douze ans d’emprisonnement, celles-ci
avaient prononcé la peine minimale de trois ans avec sursis. Elles
ne leur avaient par ailleurs jamais imposé de sanctions disciplinaires.
Au contraire, l’un des agents en cause avait eu une promotion cinq
ans après l’ouverture de la procédure pénale. La Cour a estimé que,
dans ces conditions, l’Etat avait entretenu un sentiment d’impunité
chez les policiers, et a conclu à une violation de l’article 2.
46. Pour mettre fin à l’impunité dans ce type d’affaires, il convient
de privilégier les mesures de sensibilisation des institutions concernées
(police, armée, judiciaire) et de veiller à ce qu’un message clair
soit envoyé du plus haut niveau des hiérarchies respectives, indiquant
que de tels actes ne seront pas tolérés. Cela passera notamment
par la réalisation d’enquêtes et l’exercice de poursuites exemplaires
et médiatisées sur ces infractions.
2.6 Violations individuelles
commises par des acteurs non étatiques; incapacité institutionnelle à
demander des comptes
47. Ces affaires englobent les infractions commises à
l’encontre de défenseurs des droits de l’homme ou de journalistes,
dont on soupçonne que les auteurs sont des agents de l’Etat (point 2.5 ci-dessus)
ou ont un lien avec des agents de l’Etat (point 2.4 ci-dessus) sans que cela soit
établi avec certitude. Les motifs d’impunité sont souvent similaires
à ceux précités concernant les violations commises ou organisées
et couvertes par des agents de l’Etat, à savoir la passivité ou
l’incompétence des organes chargés de l’application de la loi s’agissant
de certains types d’infractions ou, plus précisément, de certaines
catégories de victimes.
48. D’autres types d’infractions, bien que commises par des acteurs
non étatiques, même sans aucune suspicion de participation d’agents
de l’Etat, doivent toutefois être traitées comme des problèmes d’impunité en
raison de la passivité ou de l’indulgence excessive des organes
chargés de l’application de la loi, attitudes motivées par le racisme,
l’antisémitisme, la xénophobie, l’islamophobie, l’homophobie, le
sexisme ou d’autres formes d’intolérance.
2.6.1 Impunité des crimes
motivés par la xénophobie, l’antisémitisme et l’homophobie
49. La violence à l’égard des étrangers, ou à l’égard
de personnes pour la simple raison qu’elles ont une apparence étrangère,
motivée par le racisme et la xénophobie est en augmentation dans
de nombreux Etats membres, aggravée encore par la crise économique
actuelle. En l’espèce, la police n’intervient pas pour protéger
les victimes, voire participe aux actes d’agression, d’intimidation
et de dénigrement.
50. Ces comportements touchent particulièrement la population
rom dans bon nombre de pays européens. M. József Berényi (République
slovaque, PPE/DC) prépare actuellement un rapport distinct sur cette
question très préoccupante, et la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme a tenu une audition avec des représentants
roms à sa réunion à Târgu Mureş (Roumanie) le 18 mai 2009. Le 4 mars
2008, la Cour a conclu dans l’affaire
Stoica
contre RoumanieNote à
la violation de l’article 3 et de l’article 14 combiné avec l’article 3
de la CEDH. En l’espèce, la Cour a considéré que le gouvernement
défendeur n’a pas prouvé que l’incident entre le requérant – rom
– et des policiers se fondait sur des motivations autres que racistes
alors que les preuves indiquent que le comportement des policiers
avait clairement une motivation raciste. Dans l’affaire
Cobzaru c. Roumanie, la Cour était
parvenue à des conclusions similaires
Note.
51. Le spectre hideux de l’antisémitisme a fait sa réapparition
dans un certain nombre de pays, y compris sous une forme nouvelle
qui est en recrudescence depuis la récente aggravation du conflit
au Proche-Orient et consiste en l’expression, par des extrémistes,
d’une haine contre Israël par des actes de violence à l’égard de
la population juive locale
Note.
52. La violence motivée par l’homophobie est également trop souvent
tolérée, voire encouragée par des membres complaisants ou homophobes
des organes chargés de l’application de la loi et des tribunaux.
Ce thème fait l’objet d’un autre rapport en préparation de M. Andreas
Gross (Suisse, SOC). A sa réunion à Berlin le 24 mars 2009, la commission
des questions juridiques et des droits de l’homme a entendu les
témoignages directs de plusieurs militants LGBT concernant les attitudes
hostiles et les actes de violence dont ils sont désormais victimes.
2.6.2 Impunité de la
violence à l’égard des femmes et des crimes dits «d’honneur»
53. Bien souvent, la violence à l’égard des femmes et
les crimes dits «d’honneur» ne sont pas poursuivis avec la sévérité
requise du fait des attitudes sexistes des policiers, des procureurs
ou des juges chargés de ces affaires, ou de leurs attitudes culturelles
archaïques plaçant des valeurs telles que l’honneur de la famille et
le devoir d’obéissance des enfants au-dessus du droit à la liberté
individuelle, voire du droit à la vie. Dans certains systèmes juridiques,
les crimes motivés par la protection de l’honneur sont, encore,
moins sévèrement réprimés que les crimes similaires fondés sur d’autres
motifs. Toute loi encore en vigueur à cet effet doit être abrogée
sans plus attendre. Lorsque la pratique des tribunaux favorise des
conclusions inacceptables, un débat public ouvert doit être mené
pour convaincre les acteurs judiciaires que de telles attitudes
ne peuvent être justifiées par une «tolérance» à l’égard d’autres
traditions et spécificités culturelles, tolérance qui est ici mal
inspirée, même si elle part d’une bonne intention
Note.
54. La Cour a dégagé de l’article 3 de la Convention (interdiction
de la torture) une obligation positive de punir le viol et d’enquêter
sur les cas de viols. Ainsi, dans l’affaire
M.C.
c. BulgarieNote,
la Cour a recherché notamment si la législation et la pratique bulgares,
qui exigeaient la preuve d’une résistance active de la victime afin
d’engager des poursuites, étaient défaillantes au point d’emporter
violation des obligations positives qui incombent à l’Etat défendeur
en vertu des articles 3 et 8. La Cour reconnut qu’il était fréquent
que les victimes d’abus sexuels – en particulier les jeunes filles
mineures – n’opposent pas de résistance pour diverses raisons psychologiques
ou par crainte que leur agresseur ne se livre à d’autres violences.
Eu égard aux normes et tendances contemporaines en la matière, la
Cour réitéra que les Etats membres étaient tenus, en vertu de l’obligation
positive que les articles 3 et 8 de la Convention faisaient peser
sur eux, de pénaliser et de poursuivre de manière effective tout
acte sexuel non consenti, même si la victime n’avait pas opposé
de résistance physique
Note. En l’espèce,
la Cour conclut à la violation des articles 3 et 8.
55. Les féminicides, la violence à l’égard des femmes et les crimes
dits «d’honneur» ont récemment fait l’objet de rapports de l’Assemblée
parlementaire établis par Mme Lydie Err
(Luxembourg, SOC), M. José Mendes Bota (Portugal, PPE/DC) et Mme Ann
Cryer (Royaume-Uni, SOC)
Note. A la conférence de Berlin précitée
Note,
Mme Beate Rudolf a donné un bref aperçu
de la situation actuelle en matière d’impunité dans ce domaine.
2.6.3 Impunité de la
corruption
56. Cette catégorie d’impunité inclut les affaires de
corruption dans lesquelles les auteurs (que ce soit des fonctionnaires
ou des particuliers, y compris des cadres supérieurs de sociétés
privées) restent souvent impunis en raison des faiblesses institutionnelles
tant au sein des organes chargés de l’application de la loi, qui
manquent cruellement de personnel qualifié en nombre suffisant,
que dans les entreprises publiques et privées, où les procédures
de conformité restent peu développées.
57. A la conférence de Berlin, Mme Monica
Macovei, ex-ministre de la Justice de Roumanie, et M. Mark Livschitz,
avocat spécialiste de la lutte contre la corruption dans le monde
des affaires et des stratégies de conformité, ont présenté des exemples
concrets de telles violations et mis en avant les faiblesses systémiques
Note.
A leur avis, les auteurs d’actes de corruption graves et très préjudiciables
jouissent d’une impunité quasi totale
Note. Le peu d’affaires donnant effectivement
lieu à des poursuites et à une condamnation ne sont que la partie
émergée de l’iceberg. Le cadre juridique ainsi que les ressources
mises à la disposition des enquêteurs et du ministère public sont
malheureusement insuffisants – et j’aurais tendance à partager le point
de vue des experts selon lequel cela n’est pas totalement le fruit
du hasard.
58. La corruption, dans le secteur tant public que privé, existe
dans tous les Etats membres, mais à des degrés variables. Elle compromet
l’Etat de droit et constitue une grave menace pour la prospérité
de nos pays et leurs institutions démocratiques. Le Groupe d’Etats
contre la corruption du Conseil de l’Europe (GRECO)
Note joue un rôle important dans la lutte
contre ce fléau. Le rapport de M. Pieter Omtzigt (Pays-Bas, PPE/DC)
sur la protection des donneurs d’alerte, en cours de préparation
à l’Assemblée, y contribuera également: en effet, l’amélioration
de la protection des personnes internes à un système qui ont le
courage de dénoncer des agissements illicites augmentera les chances
de pouvoir demander des comptes à leurs auteurs. Finalement, le
rapport en préparation de M. Kimmo Sasi (Finlande/PPE) sur la corruption
judiciaire mettra le doigt sur une forme particulièrement dangereuse
de la corruption, qui met en cause l’existence même de la prééminence
du droit.
2.7 Impunité … étendue
aux acteurs internationaux?
59. Les acteurs internationaux jouent un rôle croissant
dans le monde. Dans les régions en crise, les forces de maintien
de la paix (ou de rétablissement de la paix), qu’elles soient ou
non mandatées par le Conseil de sécurité des Nations Unies, accomplissent
des tâches importantes. Ces tâches sont confiées aux soldats, policiers
ou agents administratifs mis à disposition de la mission internationale
par les Etats, qui ne sont en règle générale ni meilleurs, ni pires
que les soldats, policiers et agents administratifs exerçant sur
le territoire national. Certains commettent des erreurs, voire des
crimes, qui font des victimes auxquelles il faut rendre justice.
Pour l’heure, cela est quasi impossible, car outre les facteurs
qui contribuent à l’impunité au niveau national, les acteurs internationaux
jouissent aussi de privilèges et d’immunités qui leur évitent, à
eux ainsi qu’aux autorités nationales et internationales supérieures,
d’avoir à rendre des comptes.
60. Les affaires
Bankovic et
Behrami jugées par la Cour montrent
qu’il reste encore un long chemin à parcourir avant que les acteurs
internationaux aient à rendre compte de leurs actes, même de manière imparfaite
comme les acteurs nationaux. L’affaire
BankovicNote concernait le bombardement
par l’OTAN du siège de la RTS (Radio Televizije Srbije) à Belgrade
en 1999
Note. La Cour a déclaré la requête irrecevable,
en cela que la Serbie n’était pas partie à la CEDH à l’époque, et
que la juridiction des Etats membres de l’OTAN qui avaient participé
à la campagne de bombardements ne s’étendait pas à ce pays du simple
fait qu’ils avaient participé au bombardement. La Cour fait donc
la distinction entre le recours à la force aérienne et l’occupation militaire
par des forces terrestres: en effet, dans les affaires
Loizidou c. TurquieNote et
Ilascu c. Russie et MoldovaNote, elle a tenu la Turquie
et la Russie responsables de violations de la convention, commises
par les autorités – non reconnues sur le plan international – de
Chypre du Nord et de la Transnistrie, respectivement.
61. Dans l’affaire
BehramiNote,
des enfants ont été tués alors qu’ils jouaient avec des munitions
non explosées au Kosovo; les requérants alléguaient que cela était
dû à la négligence des soldats de la KFOR, qui étaient chargés du
déminage de la zone. La Cour a jugé que les actes de la KFOR, agissant
sous mandat des Nations Unies, devaient être attribués à cette dernière,
ce qui ne permettait pas de tenir pour responsables les Etats dont
les soldats étaient déployés au Kosovo. Le même raisonnement a été
appliqué dans l’affaire
Saramati, dans
laquelle le requérant se plaignait d’une détention illégale par
des officiers de la KFOR et du non-respect de son droit à un procès
équitable
Note.
62. Les arrêts récents de la Cour de justice des communautés européennes
à Luxembourg
Note semblent indiquer une prise de conscience
croissante de la nécessité de demander des comptes aux acteurs internationaux
de la même manière qu’aux acteurs nationaux, à des fins de protection
des individus qui, sinon, se retrouveraient sans voie de recours
Note – une évolution dont M. Dick Marty
s’est félicité dans son rapport sur les listes noires antiterroristes
du Conseil de sécurité des Nations Unies et de l’Union européenne
Note.
63. Plutôt que de multiplier les obstacles empêchant de demander
des comptes aux auteurs de violations des droits de l’homme lorsque
celles-ci sont commises au cours d’opérations sous mandat international,
la communauté internationale devrait montrer l’exemple en termes
de transparence et de responsabilité
Note.
64. Cette question mérite également d’être traitée de manière
plus approfondie dans un autre futur rapport de l’Assemblée, qui
devrait aussi traiter des questions liées à l’immunité des Etats
Note.
3 Conclusions
65. Il est clair que l’éradication de l’impunité, sous
toutes ses formes et dans tous les Etats membres du Conseil de l’Europe,
est nécessaire pour des raisons de justice individuelle, de dissuasion
et de maintien de l’Etat de droit.
66. Plusieurs intervenants à la Conférence de Berlin, parmi lesquels
M. Moreno-Ocampo, procureur de la Cour pénale internationale (CPI),
ont souligné l’importance de la justice internationale pour la lutte
contre l’impunité, et le fait que les Etats se doivent d’apporter
leur soutien aux juridictions internationales, notamment par l’exécution
des mandats d’arrêt, la protection et l’accès aux témoins et aux
autres éléments de preuves ainsi que l’adoption de lois instituant
la compétence extraterritoriale des juridictions nationales, afin
de permettre à la CPI d’agir conformément à son mandat subsidiaire.
Très récemment, le principe de la compétence universelle a été réaffirmé
par une décision de la Cour européenne des droits de l’homme, qui
a confirmé la condamnation d’un Mauritanien par une juridiction
française pour actes de torture commis dans son pays, où il avait
bénéficié d’une amnistie
Note. La
Résolution 1644 (2009) sur la coopération avec la Cour pénale internationale
(CPI) et l’universalité de cette instance
Note fait la synthèse des mesures
à prendre par les Etats membres dans ce domaine, les plus importantes
étant, pour tous ceux qui ne l’ont pas encore fait, de ratifier
le Statut de Rome et d’adopter la législation nécessaire pour l’incorporer
dans leur droit interne.
67. Comme nous l’avons vu, les différentes catégories d’impunité
appellent des réponses différentes. Toutes ont néanmoins pour point
commun l’existence d’une jurisprudence bien établie de la Cour européenne des
droits de l’homme, qui considère l’impunité des auteurs de violations
graves des droits de l’homme comme une violation manifeste de la
Convention européenne des droits de l’homme.
68. L’exécution intégrale des arrêts de la Cour en matière d’impunité
est essentielle pour l’élaboration d’une stratégie d’éradication
de ce phénomène. Ce point important sera traité dans les travaux
en cours du rapporteur de l’Assemblée sur l’exécution des arrêts
de la Cour, M. Christos Pourgourides (Chypre, PPE/DC). Il semble
évident, par exemple, que lorsque la Cour conclut à une violation
du droit à la vie (article 2 de la CEDH) du fait de l’absence d’enquête
effective sur une exécution extrajudiciaire ou une disparition forcée, l’exécution
de l’arrêt ne peut se limiter au versement de la satisfaction équitable
accordée par la Cour. Une enquête en bonne et due forme doit être
menée et les auteurs doivent rendre des comptes; de plus, des mesures
générales doivent être prises pour éviter toute nouvelle violation
similaire par suite des mêmes défauts structurels que ceux qui avaient
entraîné la violation initiale. Je suis convaincue que si tous les
arrêts de la Cour dans les affaires d’impunité étaient dûment appliqués
en ce sens, nous serions près d’éradiquer ce fléau.
69. Bien entendu, la qualité du processus d’exécution des arrêts
de la Cour dépend beaucoup de la clarté de ces derniers, qui ne
devraient laisser aucune place à un quelconque défaitisme quant
à la probabilité de l’exécution de l’un ou l’autre aspect de la
décision
Note.
70. Le succès durable du processus d’exécution des arrêts dépend
également de la cohérence de l’approche du Comité des Ministres,
qui doit être la même pour tous les Etats membres, sans faire deux
poids deux mesures. A ce propos, nous pouvons féliciter le Comité
des Ministres pour sa position constante selon laquelle l’obligation
de mener des enquêtes effectives persiste lorsque des violations
procédurales de l’article 2 ont été constatées par la Cour
Note. Il s’agit de l’application
logique du principe de subsidiarité: en effet, ce sont les Etats
membres qui sont les mieux armés pour mener des enquêtes efficaces,
et non la Cour ou le Comité des Ministres. Ce serait une bonne chose
si cette pratique pouvait être développée davantage: le Comité des Ministres
pourrait par exemple établir qu’un arrêt de la Cour européenne des
droits de l’homme concluant à l’inefficacité d’une enquête doit
être traité comme un fait nouveau au sens de l’article 4, paragraphe
2, du Protocole no 7 (droit à ne pas être jugé ou puni deux fois
– règle
non bis in idem),
permettant ainsi qu’une personne acquittée en raison d’enquêtes
ou de procédures manifestement viciées puisse être rejugée.
71. Dans cet ordre d’idées, il convient également de souligner
que les travaux relatifs à l’exécution des arrêts dans lesquels
la Cour a conclu à une violation de l’article 2 en raison de l’absence
d’enquête effective gagneraient à ce que la durée entre le meurtre
ou la disparition et l’arrêt de la Cour soit la plus courte possible, car
pour des raisons évidentes, l’obtention des éléments de preuve devient
de plus en plus difficile à mesure que le temps passe. On sait maintenant
que la simple communication par la Cour d’une requête aux autorités nationales,
accompagnée de questions pertinentes sur les mesures d’investigation
déjà prises, déclenche un flot d’activités au sein des organes chargés
de l’application de la loi, désireux d’éviter des conclusions embarrassantes
de la Cour. L’envoi d’un tel signal aux autorités nationales au
tout début de la procédure, ce qui est possible en vertu du règlement
de la Cour
Note, devrait
faire partie des priorités de cette dernière, notamment dans les
affaires emblématiques pour un grand nombre de victimes potentielles,
qui se sentent menacées de la même manière que la victime dans l’affaire
en question et guettent la réaction des instances internationales,
parmi lesquelles la Cour (par exemple d’autres journalistes, en
ce qui concerne les affaires Gongadze et Politkovskaïa).
72. Pour ce qui est de la proposition principale de l’Assemblée,
je suggère à cette dernière de réitérer son invitation au Comité
des Ministres à élaborer des lignes directrices relatives à la lutte
contre l’impunité, s’appuyant sur la jurisprudence de la Cour européenne
des droits de l’homme, les travaux du Comité des Ministres concernant
l’exécution des arrêts, les résolutions et recommandations pertinentes
de l’Assemblée ainsi que les travaux du CPT, des Nations Unies et
des organisations non gouvernementales pertinentes. Ces lignes directrices
devraient également indiquer clairement que l’immunité d’acteurs
internationaux pour des violations graves des droits de l’homme,
et en particulier de droits non susceptibles de dérogation, comme
le droit à la vie, est inacceptable, et préciser les mesures à prendre
et les voies de recours à prévoir aux niveaux national et international
pour combattre l’impunité.
Commission chargée du rapport:
commission des questions juridiques et des droits de l’homme.
Renvoi en commission:
Décision du Bureau du 9 janvier 2009.
Projet de résolution et projet
de recommandation adoptés à l’unanimité par la commission
le 19 mai 2009.
Membres de la commission:
Mme Herta Däubler-Gmelin (Présidente),
M. Christos Pourgourides, M. Pietro Marcenaro, M. Rafael Huseynov
(Vice-Présidents), M. José Luis Arnaut, Mme Meritxell Batet Lamaña, Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc,
Mme Anna Benaki, M. Petru Călian,
M. Erol Aslan Cebeci, Mme Ingrīda Circene, Mme Ann Clwyd, Mme Alma
Čolo, M. Joe Costello, Mme Lydie Err, M. Renato Farina, M. Valeriy Fedorov,
M.Joseph Fenech Adami, Mme
Mirjana Ferić-Vac, M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. Jószef Gedei, Mme
Svetlana Goryacheva, Mme Carina Hägg, M. Holger Haibach, Mme Gultakin
Hajibayli, M. Serhiy Holovaty,
M. Johannes Hübner, M. Michel Hunault, Mme Fatme Ilyaz, M. Kastriot
Islami, M. Želiko Ivanji, Mme Iglica Ivanova, Mme Kateřina Jacques,
M. András Kelemen, Mme Kateřina
Konečná, M. Franz Eduard Kühnel, M. Eduard Kukan (remplaçant: M.
József Berényi), Mme Darja
Lavtižar-Bebler, Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, M. Aleksei
Lotman, M. Humfrey Malins, M. Andrija Mandić, M. Alberto Martins, M.
Dick Marty (remplaçant: M. Andreas Gross),
Mme Ermira Mehmeti, M. Morten Messerschmidt, M. Akaki Minashvili,
M. Philippe Monfils, M. Alejandro Muñoz Alonso (remplaçant: M. Agustin Conde Bajén), M. Felix Müri, M. Philippe
Nachbar, M. Adrian Năstase,
M. Valery Parfenov, Mme Maria Postoico, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. Valeriy
Pysarenko, M. Janusz Rachoń,
Mme Marie-Line Reynaud, M. François Rochebloine, M. Paul Rowen,
M. Armen Rustamyan, M. Kimmo Sasi, M. Ellert Schram, M. Dimitrios
Stamatis, M. Fiorenzo Stolfi, M. Christoph Strässer, Lord John Tomlinson, M. Tuğrul Türkeş, Mme Özlem Türköne, M. Viktor
Tykhonov (remplaçant: M. Ivan Popescu),
M. Øyvind Vaksdal, M. Giuseppe Valentino, M. Hugo Vandenberghe,
M. Egidijus Vareikis, M. Luigi Vitali, M. Klaas de Vries,Mme
Nataša Vučković,M. Dmitry Vyatkin,
Mme Renate Wohlwend, M. Jordi Xuclà
i Costa.
N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués
en gras.
Secrétariat de la commission:
M. Drzemczewski, M. Schirmer, Mme Heurtin.
