B Exposé des motifs
par M. George Loucaides, rapporteur
1 Introduction
1.1 Contexte
et origine du rapport
1. Le 26 janvier 2016, l’Assemblée
parlementaire a accordé au Parlement de Jordanie le statut de partenaire
pour la démocratie
Note. Après les parlements du Maroc, de
Palestine et du Kirghizistan, le Parlement de Jordanie est ainsi
devenu le quatrième parlement à se voir accorder ce statut que l’Assemblée
a créé en 2009 pour développer «la coopération institutionnelle
avec les parlements des États non membres des régions voisines qui
souhaitent bénéficier de l’expérience de l’Assemblée en matière
de renforcement de la démocratie et participer au débat politique
sur les enjeux communs dépassant les frontières européennes»
Note.
2. Lorsqu’il a demandé officiellement le statut, le Parlement
de Jordanie a déclaré partager les mêmes valeurs que celles défendues
par le Conseil de l’Europe et a pris des engagements politiques
substantiels. Lorsqu’elle a accordé le
statut, l’Assemblée a souligné que la Jordanie devait poursuivre
et approfondir les réformes constitutionnelles, institutionnelles,
politiques et juridiques dont le but est de renforcer les institutions démocratiques,
l’État de droit et le respect des droits humains. Elle a mis en
évidence des critères de référence revêtant une importance capitale
dans ce contexte.
3. Le 10 octobre 2017, au moment d’évaluer pour la première fois
le partenariat pour la démocratie concernant le Parlement de Jordanie,
l’Assemblée a conclu que «même si les réformes avancent plus lentement
que prévu, des réformes essentielles ont été réalisées, tant sur
le plan de la démocratie et des élections prévues que sur le plan
de la décentralisation ou sur le plan social (les lois favorables
aux femmes)». Estimant que le pays était sur la bonne voie, l’Assemblée
a décidé de «soutenir la Jordanie en ces moments difficiles, et
de poursuivre et d’élargir son accompagnement dans une démarche
progressive et de confiance vers plus de démocratie et plus de droits».
Pour l’Assemblée, «la Jordanie et l’Europe ont tout à gagner de
ce partenariat»
Note.
4. Pour donner suite à cette première évaluation, la commission
des questions politiques et de la démocratie a été chargée de passer
en revue les progrès réalisés dans la mise en œuvre des engagements politiques
souscrits par le Parlement jordanien et des recommandations de l’Assemblée
Note. M. Mogens Jensen (Danemark,
SOC) a été désigné rapporteur et a effectué une visite d’information
en Jordanie les 27 et 28 novembre 2018. Rendant compte de cette
visite à la commission, il a observé qu’en raison de circonstances internes
et externes, la situation n’avait guère évolué en Jordanie en 2018.
Nommé à un poste ministériel, M. Jensen a quitté l’Assemblée en
juin 2019.
5. Le 2 octobre 2019, à l’expiration du renvoi susmentionné,
la commission a déposé une proposition de résolution sur l’«Évaluation
du partenariat pour la démocratie concernant le Parlement de Jordanie»
et j’ai été nommé rapporteur le 29 janvier 2020.
1.2 Visite
d’information à Amman, 25-27 septembre 2022
6. Du 25 au 27 septembre 2022,
près de cinq ans après la dernière évaluation du partenariat pour
la démocratie concernant le Parlement de Jordanie, j’ai effectué
une visite d’information à Amman. Cette visite m’a permis d’évaluer
l’état d’avancement de la mise en œuvre des engagements politiques
pris par le Parlement jordanien et des réformes menées dans les
domaines mentionnés dans les deux résolutions précédentes. À cette
occasion, j’ai également pu saisir la complexité du contexte dans
lequel évolue la Jordanie, qui se trouve au centre des difficultés
qui touchent la région et a subi pendant des décennies toutes les
conséquences des conflits régionaux, notamment un afflux constant
de réfugiés qu’elle a géré de manière exemplaire.
7. Je tiens à remercier le Parlement jordanien, en particulier
M. Abdel Haleem Alhumood, membre de la délégation partenaire pour
la démocratie, de l’organisation de cette visite et de la généreuse
hospitalité dont nous avons bénéficié. Je voudrais également remercier
l’ambassadeur de Chypre, M. Michalis Ioannou, d’avoir organisé les
réunions avec les représentant·e·s de la société civile et de la
communauté diplomatique à Amman.
8. À Amman, j’ai rencontré M. Abdel-Karim Deghmi, Président de
la Chambre des représentants; M. Faisal Al Fayez, Président du Sénat;
M. Khaled Al Bakkar, membre de la Commission royale pour la modernisation du
système politique et ancien Président de la délégation jordanienne
partenaire pour la démocratie; M. Mousa Al Maaitah, Président de
la Commission électorale indépendante; M. Rahiel Garaibeh, Président
du Centre national des droits humains; Mme Maha
Ali, secrétaire générale de la Commission nationale jordanienne
pour les femmes; et les président·e·s des blocs parlementaires à
la Chambre des représentants.
9. J’ai également participé à une réunion au ministère des Affaires
étrangères et des Expatriés avec des représentant·e·s du ministère
de la Justice, du ministère de l’Intérieur, du ministère de l’Éducation
et de l’Enseignement supérieur et du ministère des Affaires étrangères
et des Expatriés, en particulier M. l’ambassadeur Fayez Khouri,
directeur du Département des affaires européennes; M. l’ambassadeur Motaz
Hyasat, directeur du Département des affaires juridiques et Mme l’ambassadrice
Raghad Alsaqqa, directrice du Département des droits humains.
10. En outre, j’ai partagé un dîner de travail à l’invitation
de l’Ambassadeur de Chypre, M. Michalis Ioannou, avec des représentants
suivants de la communauté diplomatique: M. Oskar Wüstinger, ambassadeur d’Autriche;
M. Dimitar Mihaylov, ambassadeur de Bulgarie; Mme Maria
Hadjitheodosiou, ambassadrice de l’Union européenne; Mme Eleftheria
Galathianaki, ambassadrice de Grèce; M. Attila Kali, ambassadeur
de Hongrie; et M. Harry Verweij, ambassadeur des Pays-Bas.
11. Enfin, je me suis entretenu avec des représentants de la société
civile: M. Nidal Mansour, directeur exécutif du Centre pour la défense
de la liberté des journalistes, et M. Basem Subaih, de la même organisation; Mme Linda
Alkalash, directrice de Tamkeen pour l’aide juridique et les droits
humains; Mme Abeer Mdanat, directrice
de Rasheed pour l’intégrité et la transparence; Mme Amenah
Al Zubi, présidente de l’Union des femmes jordaniennes; Mme Randa
Qsous, présidente de l’Organisation des femmes arabes de Jordanie;
et M. Amer Bani Amer, directeur général du Centre Al Hayat pour
le développement de la société civile.
12. Au début de chacune des réunions, j’ai expliqué le but de
ma visite et rappelé à mes interlocutrices et interlocuteurs les
engagements pris par la Jordanie. Toutes les personnes que j’ai
rencontrées se sont montrées ouvertes et coopératives et se sont
déclarées favorables au statut de partenaire pour la démocratie accordé
au Parlement jordanien par notre Assemblée. Les responsables rencontrés
ont souligné que la Jordanie restait attachée au respect des objectifs
du partenariat et continuait à mener des réformes allant dans le
bon sens. Ils ont ajouté que des changements politiques étaient
en cours, mais que ce processus devait être progressif et qu’il
prendrait du temps dans un pays à la société tribale conservatrice.
Certains d’entre eux ont reconnu qu’il restait encore des progrès
à faire, tout en soulignant les défis auxquels le pays est confronté
en raison de sa situation géopolitique.
2 Contexte général
13. La Jordanie est l’un des pays
les plus touchés par le conflit en Syrie et accueille sur son sol
de très nombreux réfugiés syriens (672 000 réfugiés enregistrés
pour un total estimé à environ 1,3 million)
Note.
Il convient d’y ajouter les 2,3 millions de réfugiés palestiniens
de longue durée enregistrés par l’Office de secours et de travaux
des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient
en mars 2018
Note,
et des réfugiés d’Irak, du Soudan, du Yémen et d’autres pays (approximativement
88 000 personnes), ce qui porte à environ 3,6 millions le nombre
de réfugiés dans ce pays de 10,2 millions d’habitants (soit plus
de 36% de la population).
14. Si la Jordanie fait preuve d’exemplarité dans la manière dont
elle gère cet afflux, ce dont l’Assemblée l’a félicitée à plusieurs
occasions, la situation de ces réfugiés reste préoccupante. Leurs
besoins sont considérables et représentent un défi permanent. Pour
aider la Jordanie et les pays voisins également touchés par la crise
syrienne, les agences onusiennes et des ONG partenaires ainsi que
plusieurs gouvernements ont mis en place en 2015 un Plan régional
de gestion de la situation des réfugiés et de renforcement de la résilience
doté de 5,8 milliards $US pour 2021
Note.
Il est satisfaisant de constater que le Gouvernement jordanien a
inscrit les réfugiés parmi les bénéficiaires du Plan national d’intervention
sanitaire et de son programme de vaccination contre la covid-19.
15. L’économie déjà fragile de la Jordanie
Note a
été durement touchée par la pandémie de covid-19
Note, qui a eu des effets particulièrement
profonds sur le secteur des services, les recettes issues des voyages
et le tourisme, secteurs clés de la croissance de l’économie jordanienne.
Selon les estimations de la Banque mondiale, l’économie jordanienne
s’est contractée de 1,6% en 2020: le chômage est passé à 24,7% au quatrième
trimestre 2020 et le chômage des jeunes a atteint un taux sans précédent
de 50%. Le chômage des femmes, qui avait baissé entre 2017 (31,2%)
et 2019 (27%), a fortement augmenté pour atteindre 32,8%
Note.
16. En 2022, la Jordanie a commencé à se remettre du choc causé
par la pandémie de covid-19. Cependant, la crise sanitaire a accentué
les difficultés liées à l’emploi dans le pays: au dernier trimestre 2021, le
taux de chômage atteignait 23,3%, celui des jeunes stagnant à 50%,
et le taux d’activité des femmes se montait à 14%, soit l’un des
plus faibles au monde
Note.
3 Mise
en œuvre des engagements politiques pris par la Jordanie
3.1 Élections
17. Dans sa demande de statut de
partenaire pour la démocratie, le Parlement jordanien s’est engagé
à «maintenir le processus électoral en conformité avec les normes
internationales relatives aux élections législatives».
18. Lors de sa première évaluation en 2017, l’Assemblée s’est
félicitée de l’adoption de la nouvelle législation électorale et
de la tenue d’élections législatives anticipées en septembre 2016,
qu’elle avait été invitée à observer. Elle a regretté le faible
taux de participation, mais a noté avec satisfaction que ces élections avaient
été libres et bien organisées, même si les forces tribales ou financières
étaient restées dominantes. Elle a aussi noté que la représentation
des femmes au parlement avait sensiblement progressé.
19. L’Assemblée s’est aussi félicitée de la tenue d’élections
locales en août 2017, selon la nouvelle législation sur la décentralisation.
Elle a estimé que ces élections avaient également été libres et
bien organisées (malgré la domination de forces tribales ou financières),
mais a regretté le faible taux de participation. Elle a aussi relevé
que la représentation des femmes avait fortement progressé.
20. Le 10 novembre 2020, malgré une situation défavorable sur
le plan de la pandémie
Note, la Jordanie a tenu les élections
législatives comme prévu, dans le délai constitutionnel de quatre
ans. À l’invitation de la Commission électorale indépendante, le
Bureau de l’Assemblée a décidé d’observer les élections et a constitué
à cette fin une commission
ad hoc.
En raison toutefois de la situation sanitaire mondiale et des restrictions
imposées par un certain nombre d’États membres concernant les voyages
en Jordanie, la mission d’observation a dû être annulée.
21. Le taux de participation électorale a été le plus faible depuis
plus de 10 ans: 29,9% seulement des personnes ayant le droit de
voter sont allées aux urnes, contre 36% en 2016. Malgré une participation importante
des partis politiques (41 des 48 partis politiques se sont présentés
aux élections), seuls 12 membres de partis ont remporté un siège,
la grande majorité des vainqueurs étant, une fois de plus, affiliée à
des forces tribales et financières
Note. Si
le nombre de femmes candidates a augmenté, celles-ci ont encore représenté
moins d’un quart de l’ensemble des candidats, et 15 femmes seulement
ont été élues (contre 20 pour la législature précédente), ce qui
correspond au quota légal. L’augmentation du nombre de femmes candidates
a toutefois été interprétée comme le signe de la volonté des femmes
de faire entendre leur voix et d’une confiance accrue dans leur
capacité à siéger
Note.
22. Il a été dit que les élections de 2020 avaient été les moins
démocratiques et transparentes que le pays n’ait jamais connues,
principalement en raison de la pandémie de covid-19 et de ses conséquences
Note. Cependant,
selon une étude de cas réalisée par l’Institut international pour
la démocratie et l’assistance électorale, «si la pandémie a eu certains
effets négatifs sur l’intégrité des élections (…) les défaillances constatées
lors des élections jordaniennes de 2020 ne peuvent être attribuées
uniquement à l’urgence de santé publique»
Note. Le fait que
les candidats n’aient pas été mis sur un pied d’égalité serait dû
à un certain nombre de facteurs ayant eu des répercussions sur les
élections, notamment un système électoral qui affaiblit les partis
politiques et une tendance croissante à restreindre la liberté d’expression.
S’il est reconnu dans cette étude de cas que la crainte de la transmission
du coronavirus a aussi contribué au très faible taux de participation,
ce dernier serait révélateur de l’apathie des électeurs et de leur
méfiance à l’égard de l’efficacité du parlement et de sa faculté
réelle de légiférer.
23. Je pense qu’il convient de se féliciter du simple fait que,
malgré la pandémie, les élections aient été organisées et se soient
déroulées selon le calendrier prévu et sans problème majeur. C’est
la preuve que les institutions et processus démocratiques ont atteint
un certain niveau de résilience et de maturité en Jordanie.
24. Deux mois après les élections, le Roi Abdallah II a préconisé
une réforme politique en exprimant la nécessité de «revoir les lois
régissant la vie politique, comme les élections, les partis politiques
et les lois sur l’administration locale». Il
a ordonné la création d’un nouvel organe à cette fin, la Commission
royale pour la modernisation du système politique, chargée de présenter
de nouveaux projets de lois sur les élections et les partis politiques,
d’examiner les éventuelles révisions constitutionnelles à entreprendre
en lien avec ces modifications de la législation et les mécanismes
du travail parlementaire, de formuler des recommandations sur l’élaboration
de textes législatifs relatifs à l’administration locale, à l’élargissement
de la participation à la prise de décision et à la création d’un
environnement politique et législatif propice à la participation
active des jeunes et des femmes à la vie publique
Note.
La Commission royale a remis son rapport final le 4 octobre 2021.
25. Pour donner suite au rapport rendu par la Commission royale,
une nouvelle législation relative aux partis politiques et une nouvelle
législation électorale concernant la Chambre des représentants ont
été adoptées par le parlement, ainsi qu’un certain nombre de modifications
de la Constitution. La nouvelle loi relative aux partis politiques
interdit de «harceler» les Jordaniens en raison de leur engagement,
ou de celui d’un de leurs proches, dans un parti politique. Elle
interdit également de mettre à l’index les étudiants des établissements d’enseignement
supérieur en raison de leur adhésion à un parti et de leurs activités
partisanes et politiques
Note. La
nouvelle législation impose également que 20% des membres fondateurs
des partis politiques soient des femmes et des jeunes âgés de 18
à 35 ans
Note.
26. En vertu de la nouvelle législation électorale, les partis
politiques verront le nombre de leurs sièges augmenter progressivement
à la Chambre des représentants, d’abord à hauteur de 30% (41 sièges)
pour les prochaines élections, puis de 50% lors des élections suivantes,
pour finalement atteindre 65%. La loi exige qu’au moins une femme
figure parmi les trois premiers candidats de la liste générale et
parmi les trois candidats suivants, et qu’au moins un jeune homme
ou une jeune femme (35 ans au maximum) figure parmi les cinq premiers
candidats
Note.
La loi réduit également le nombre de circonscriptions à 18 (contre
45 auparavant) et fait passer le quota légal de femmes de 15 à 18 sièges,
soit autant que de circonscriptions
Note. Elle abaisse en outre
l’âge d’éligibilité à 25 ans (contre 30 auparavant).
27. Il est clair que ces nouveaux textes législatifs visent à
encourager la formation de partis politiques, qui sont les piliers
de la démocratie, à dépasser les allégeances tribales et à garantir
aux jeunes
Note et aux femmes un
rôle plus important dans la vie politique. Mes interlocuteurs se
sont déclarés confiants dans la réalisation de ces objectifs, en
soulignant toutefois qu’il faudrait du temps pour dynamiser la vie
politique et renforcer la participation politique. Certains d’entre
eux ont fait observer qu’il faudrait surmonter la crainte installée
depuis longtemps à l’idée de créer des partis politiques ou d’y
adhérer en raison de la répression sévère dont ceux-ci ont traditionnellement
fait l’objet, ainsi que la faible participation électorale et l’apathie
des électeurs, en particulier parmi les jeunes, dont l’absence est
particulièrement criante dans l’arène politique jordanienne. Dans
ce contexte, ils ont insisté sur le rôle de l’éducation à la démocratie
pour faire évoluer les mentalités des citoyens, et en particulier
des jeunes
Note.
28. La nouvelle législation nécessitera de constituer des alliances
et d’opérer des fusions au parlement, surtout si les blocs doivent
se transformer en «partis» et présenter des listes gagnantes établies
sur la base de programmes de partis. J’ai appris que certains des
blocs parlementaires avaient déjà commencé à s’engager dans cette
voie.
29. Les élections locales, initialement prévues pour août 2021,
ont finalement eu lieu le 22 mars 2022, après l’adoption de la nouvelle
législation relative aux communes et à la décentralisation, qui
a abaissé l’âge d’éligibilité à 25 ans et instauré un quota de 25%
de femmes représentées dans les conseils municipaux et les conseils
des gouvernorats. Le taux de participation électorale est resté
très faible, s’établissant à 29,6%.
3.2 Égalité
entre les femmes et les hommes
30. Dans sa demande de statut de
partenaire pour la démocratie, le Parlement jordanien s’est engagé
à soutenir «la participation équilibrée des femmes et des hommes
à la vie publique et politique». Lorsqu’elle lui a octroyé le statut,
l’Assemblée a appelé le Parlement jordanien à garantir constitutionnellement
l’égalité entre les hommes et les femmes en révisant l’article 6.1
de la Constitution, qui interdit la discrimination mais n’inscrit pas
le «genre» ou le «sexe» sur la liste des motifs de discrimination
interdits
Note; à lutter contre toutes
les formes de discrimination (en droit et en fait) fondées sur le
genre, en particulier dans le droit de la famille; à abolir toute législation
discriminant les femmes et à promouvoir activement l’égalité des
chances pour tous; à combattre toutes les formes de violence fondées
sur le genre et à assurer un financement adéquat des mesures de prévention,
ainsi que des services d’assistance et de protection des victimes.
31. Au moment de l’évaluation de 2017, l’article 6.1 n’avait pas
été révisé, mais certains faits nouveaux étaient salués: l’article 308,
qui disposait qu’un violeur ne serait pas sujet à des poursuites
judiciaires s’il épousait sa victime, avait été retiré du Code pénal
et l’article 98, qui réduisait la peine pour les crimes d’honneur
si le crime était «impulsif», avait été révisé.
32. À ce jour, l’article 6.1. de la Constitution jordanienne n’a
toujours pas été révisé pour que soit mentionnée la discrimination
fondée sur le genre. Toutefois, le titre du deuxième chapitre de
la Constitution dont relève cet article a récemment été modifié
comme suit: «Droits et devoirs des hommes jordaniens et des femmes
jordaniennes» (auparavant, ce chapitre était intitulé «Droits et
devoirs des Jordaniens»)
Note. Si l’on peut considérer
qu’il s’agit d’une première mesure permettant de sensibiliser la
population à l’égalité entre les femmes et les hommes et d’ouvrir
la voie à d’autres modifications de la Constitution, ce changement symbolique
est loin d’être suffisant.
33. Le libellé actuel de l’article 6.1 rend invisible la discrimination
fondée sur le genre. Le Parlement jordanien devrait prendre clairement
position contre ce fléau, favorisant ainsi un changement des mentalités dans
la société jordanienne, au lieu d’attendre une évolution des mentalités
pour agir. En outre, le fait que la Constitution n’interdise pas
la discrimination fondée sur le genre signifie qu’il est impossible
de contester la constitutionnalité des lois qui perpétuent cette
discrimination, par exemple la loi relative aux successions, selon laquelle
les femmes héritent moins que les hommes, ou la loi relative à la
nationalité, d’après laquelle les Jordaniennes ne peuvent pas transmettre
leur nationalité à leurs enfants. En ce qui concerne ce dernier
point, il m’a été indiqué lors de ma visite que le fait de donner
la nationalité jordanienne aux enfants nés de pères palestiniens
compromettrait leur droit de retourner en Palestine. Cette mesure
modifierait également la démographie de la Jordanie. Bien que je
puisse le comprendre d’un point de vue politique, cela ne saurait servir
de prétexte pour justifier la discrimination à l’égard des femmes.
34. Les femmes et les hommes ont les mêmes droits politiques en
Jordanie. D’après un rapport établi en 2021 par l’organisation non
gouvernementale Freedom House, dans le passé, un nombre de sièges supérieur
aux quotas légaux établis pour le parlement et les conseils locaux
ont été remportés par des femmes, mais dans la pratique, leur participation
pleine et entière se heurte à des obstacles en raison de préjugés culturels
Note.
Comme il est indiqué ci-dessus, aucune femme n’a obtenu de siège
au parlement au-delà du quota des 15 sièges lors du scrutin de novembre
2020. La nouvelle législation électorale constitue clairement une avancée
en ce qui concerne les droits politiques des femmes et devrait être
saluée (voir paragraphe 26 ci-dessus).
35. En ce qui concerne l’égalité des droits entre les femmes et
les hommes dans la sphère privée, certains progrès ont été faits,
mais des sujets de préoccupation subsistent, notamment quant à la
discrimination résultant des dispositions des lois relatives aux
successions et à la nationalité mentionnées précédemment, ainsi
que de la loi relative au statut personnel, qui compte un certain
nombre de dispositions discriminatoires, par exemple en matière
de mariage et de capacité à voyager seule avec des enfants.
36. Au cours de ma visite, on m’a expliqué que les nombreuses
formes de traitement différencié en fonction du genre qui figurent
dans le droit jordanien sont profondément ancrées dans la culture
et les mentalités et qu’il est difficile de les modifier en un instant.
On m’a également rappelé que la charia fait partie du système juridique
jordanien. J’ai conscience qu’il s’agit d’une question délicate
et je reconnais que la Jordanie a déjà surmonté de nombreux obstacles
dans ce domaine. Cependant, ces dispositions ne sont pas conformes
aux normes internationales en matière de droits humains ni aux valeurs
d’une démocratie fondée sur la parité entre les hommes et les femmes
que le Parlement jordanien a déclaré partager lorsqu’il a demandé
le statut de partenaire pour la démocratie. Les autorités jordaniennes
doivent donc s’efforcer de faire des progrès sur cette question
en lançant un débat public sur les réformes nécessaires.
37. Pour ce qui est des progrès enregistrés, le Parlement jordanien
a modifié la loi relative au statut personnel en avril 2019 et porté
de 15 à 16 ans l’âge auquel le mariage est autorisé «dans des circonstances exceptionnelles».
Cette loi fixe à 18 ans l’âge minimum du mariage, mais prévoit des
exceptions permettant à des personnes plus jeunes de se marier avec
l’autorisation des tribunaux islamiques. Si cette évolution va incontestablement
dans le sens de la réduction du nombre de mariages d’enfants, la
Jordanie devrait supprimer cette exception de la loi afin de se
conformer à ses obligations internationales, notamment au titre de
la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination
à l’égard des femmes, au regard de laquelle les enfants sont intrinsèquement
dépourvus de la capacité de consentir pleinement, librement et en connaissance
de cause à leur mariage.
38. Des mesures ont également été prises pour renforcer l’autonomie
des femmes, notamment en introduisant dans le droit du travail des
dispositions relatives aux services de garde d’enfants et à la flexibilité des
horaires.
39. La violence à l’égard des femmes demeure un grave problème
Note. Toutes les formes de violence
à l’égard des femmes ne sont pas érigées en infractions pénales
dans le droit jordanien. Bien que ce soit le cas pour le viol et
le harcèlement sexuel, le viol conjugal n’est pas considéré comme
une infraction pénale. De plus, l’article 340 du Code pénal, qui
garantit la clémence aux auteurs d’infractions commises en raison
d’un adultère, n’a toujours pas été abrogé. Si cette disposition
s’applique aussi bien aux femmes qu’aux hommes, il est plus rare
que des hommes soient accusés d’adultère, comme le souligne Amnesty
International
Note.
En outre, malgré la révision de l’article 98 du Code pénal qui ne
permet plus d’alléger les peines des auteurs d’infractions «contre
les femmes», les juges continuent d’imposer des peines réduites
en vertu de l’article 99 si les membres de la famille des victimes
n’appuient pas les poursuites engagées contre les membres masculins
de leur famille
Note.
40. Sur le plan positif, la Commission nationale jordanienne pour
les femmes a élaboré une stratégie pour les femmes pour la période 2020-2025,
dont l’un des objectifs stratégiques est de mettre fin à la violence fondée
sur le genre, en accordant une attention particulière aux «crimes
d’honneur». Cette commission encourage également l’ouverture d’un
plus grand nombre de centres d’accueil pour les femmes exposées
à un risque de violence familiale au nom de l’honneur.
41. La Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et
la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence
domestique (STCE no 210, «Convention
d’Istanbul») est communément reconnue comme une référence dans ce
domaine et est ouverte à l’adhésion des États non membres. Il serait souhaitable
que les autorités jordaniennes s’inspirent des normes énoncées dans
la convention. J’encourage également la délégation jordanienne à
envisager de désigner un·e représentant·e auprès du Réseau parlementaire
pour le droit des femmes de vivre sans violence.
3.3 Détention
administrative
42. Lorsqu’elle lui a accordé le
statut de partenaire pour la démocratie en 2016 et lorsqu’elle a
réalisé son évaluation en 2017, l’Assemblée a appelé le Parlement
de Jordanie à prendre des mesures en vue de l’abolition de la pratique
de la détention administrative, qui permet aux gouverneurs locaux
de placer en détention des personnes qui sont «sur le point de commettre
une infraction ou d’aider à la commettre, celles qui volent ‘habituellement’,
abritent des voleurs ou revendent des biens volés, et toute personne
qui, si elle restait en liberté, représenterait un ‘danger pour
la population’».Cette dernière catégorie a été utilisée pour détenir
des femmes qui risquent de subir des violences ou des crimes dits
«d’honneur» pour leur «propre protection» (même si la loi de 1954
relative à la prévention de la criminalité qui prévoit la détention administrative
ne couvre pas ces situations). Les gouverneurs placent également
des hommes en détention administrative pour leur «propre protection»
en cas de menaces de vengeance tribale.
43. Ce problème semble connaître une évolution. Tout d’abord,
on m’a assuré que les femmes qui risquent de subir des violences
ou des crimes dits «d’honneur» sont désormais transférées ou orientées
vers des centres d’accueil publics. Ensuite, après une forte augmentation
du nombre de ces placements en détention (environ 38 000 en 2018
et 2019), on semble désormais observer une tendance inverse avec
environ 21 000 placements en détention administrative enregistrés
au cours des deux dernières années. Troisièmement, les femmes et
les hommes en détention administrative ou «préventive» peuvent désormais contester
leur détention devant les juridictions administratives et il existe
une possibilité d’être libéré sous caution. Enfin, on m’a indiqué
que les autorités prévoient de limiter le champ d’application de
la loi.
44. Au cours de la visite, certains de nos interlocuteurs se sont
clairement prononcés en faveur d’une éventuelle abrogation de la
disposition en question de la loi de 1954 relative à la prévention
de la criminalité. D’autres semblaient croire sincèrement que la
détention administrative était nécessaire pour prévenir la vengeance
tribale, et qu’elle était donc justifiée. J’ai appris avec satisfaction
qu’un mémorandum parlementaire demandant l’abolition de la détention
administrative avait été signé et présenté par 82 parlementaires
le 17 mars 2021. J’espère sincèrement que cette initiative aboutira
à des résultats positifs.
45. En effet, la pratique de la détention administrative est incompatible
avec les valeurs du Conseil de l’Europe à plusieurs égards: une
personne ne doit pas être détenue sans décision judiciaire; une
personne ne doit pas être détenue sous prétexte de la protéger;
enfin, une personne ne doit pas être emprisonnée pour une infraction
qu’elle n’a pas encore commise. En ce qui concerne en particulier
la situation des femmes et des hommes placés en détention «à des
fins de protection», plutôt que de les priver de leur liberté, les
autorités devraient engager des poursuites contre les personnes
qui les menacent.
3.4 Peine
de mort
46. Dans sa demande de statut de
partenaire pour la démocratie, le Parlement jordanien s’est engagé
à poursuivre les «initiatives visant à sensibiliser les organes
publics et la société civile à l’abolition de la peine de mort et
à la mise en place d’un moratoire sur les exécutions». Parallèlement,
l’Assemblée a appelé le Parlement jordanien «à appliquer de manière
constante le moratoire sur les exécutions instauré en 2006 et à aller
au-delà en abolissant la peine de mort inscrite dans le Code pénal».
47. Dans son évaluation de 2017, l’Assemblée regrettait que les
tribunaux aient continué de prononcer des condamnations à la peine
capitale alors qu’un moratoire de fait sur les exécutions était
censé être en place depuis 2006. Elle relevait aussi que les exécutions
avaient repris et que 28 personnes avaient été exécutées entre décembre 2014
et mars 2017. Condamnant toute forme de peine capitale, l’Assemblée
invitait instamment le Parlement jordanien à intervenir auprès des
autorités pour mettre un terme aux exécutions et à réinstaurer le
moratoire dans l’attente de l’abolition de la peine de mort, conformément
à l’attente qui était la sienne lors de l’octroi du statut de partenaire
pour la démocratie.
48. Si aucune exécution n’a été signalée depuis mars 2017 et qu’en
2020 la Jordanie a appuyé la résolution des Nations Unies relative
à un moratoire sur l’application de la peine de mort pour la première
fois
Note – ce qui constitue un progrès –
les tribunaux continuent de prononcer des condamnations à la peine
capitale (30 au total en 2021 selon les autorités). Ainsi, une condamnation
a été prononcée par la Cour de sûreté de l’État le 12 janvier 2021,
dans une affaire d’attentat terroriste commis contre des touristes
à Jerash en 2019
Note. En mars 2021, la Cour
de sûreté de l’État a condamné à mort six hommes après les avoir
reconnus coupables de mutilations sur un garçon de 16 ans dans une
affaire qui a suscité l’indignation de l’opinion publique
Note.
49. Mes discussions avec différents interlocuteurs m’ont permis
de comprendre que l’abolition de la peine de mort n’était pas considérée
comme une priorité. Certains d’entre eux ont déclaré que la société
jordanienne n’était pas prête à accepter l’abolition de la peine
capitale dans les cas de crimes «odieux» tels que le terrorisme,
tandis que d’autres estiment qu’elle est même nécessaire pour renforcer
la sécurité. Lorsque j’ai évoqué la possibilité d’un moratoire sur
les exécutions, qui en réalité ne ferait que conférer une base juridique à
une situation déjà existante, il m’a été répondu que la question
devait être examinée en détail par le Parlement jordanien. J’ai
expliqué à mes interlocuteurs, sur la base de l’expérience réelle
dans de nombreux pays, que la peine de mort ne renforçait pas la
sécurité et n’avait pas d’effet dissuasif sur les criminels les
plus dangereux, notamment les terroristes, dont beaucoup sont dans
tous les cas prêts à mourir pour leur cause. En aucun cas le fait
que la société jordanienne ne soit pas encore prête ne saurait être
une justification recevable. En Europe non plus, les opinions publiques
n’étaient pas unanimement favorables à l’abolition de la peine de
mort. Il appartient aux autorités de provoquer ce changement, de
manière à faire changer l’opinion publique, au lieu de la suivre.
3.5 Engagement
général à promouvoir les valeurs essentielles que sont l’État de
droit ainsi que le respect des droits humains et des libertés fondamentales
50. Selon Human Rights Watch, l’espace
civique en
Jordanie s’est rétréci ces quatre dernières années et les autorités
appliquent des dispositions pénales vagues et trop larges, notamment
au titre du Code pénal de 1960, de la loi sur la cybercriminalité
de 2015, de la loi antiterroriste de 2006 et de la loi sur la prévention
de la criminalité de 1954, pour supprimer la liberté d’expression,
d’association et de réunion
Note. Ces
différentes lois érigent en infraction pénale, entre autres, la
diffamation, la critique du roi ou des institutions de l’État, le
fait de nuire aux relations de la Jordanie avec les États étrangers,
le blasphème et tout contenu considéré comme étant dépourvu d’objectivité.
51. Les représentants de la société civile que nous avons rencontrés
à Amman ont également évoqué les atteintes croissantes à la liberté
d’expression, d’association et de réunion. En outre, ils ont soulevé
les problèmes suivants: une grande majorité de journalistes pratiquent
l’autocensure pour éviter de faire l’objet de poursuites; le système
judiciaire n’est pas totalement indépendant; la corruption pose
problème; les activités des ONG ne sont pas reconnues par les pouvoirs
publics; les ONG sont accusées de corruption et ont des difficultés
d’accès aux financements; les autorités ne sont pas suffisamment
transparentes et n’assument pas leur obligation de rendre des comptes.
52. Les responsables ont été particulièrement réactifs à ces allégations.
Ils ont souligné qu’ils attachaient une grande importance à la liberté
d’expression, d’association et de réunion, faisant toutefois remarquer
que ces libertés n’étaient pas absolues. Ils ont ajouté que 98%
des demandes de financement étaient approuvées. Certains ont avancé
que les ONG devaient mieux s’organiser, consolider leur programme,
être plus transparentes et rendre davantage de comptes.
3.6 Coopération
avec l’Assemblée parlementaire et le Conseil de l’Europe
53. Lors de sa première évaluation
en 2017, l’Assemblée avait salué la participation active de la délégation parlementaire
jordanienne à ses travaux et à ceux de ses commissions, tout en
regrettant vivement que, depuis l’octroi du statut de partenaire
pour la démocratie, la Jordanie n’ait adhéré à aucune convention
ni aucun accord partiel du Conseil de l’Europe, pas plus qu’aux
instruments internationaux pertinents en matière de droits humains,
comme elle l’avait demandé.
54. Si la délégation jordanienne a continué de participer activement
aux réunions de notre commission et aux parties de session en 2018-2019,
une tendance inverse a été observée pendant la période 2020-2021.
En effet, la délégation jordanienne n’a assisté qu’à deux de nos
réunions en 2020 et a été absente de l’Assemblée pendant les six
premiers mois de 2021. Cela est probablement dû à la difficulté
de la participation à distance imposée par la pandémie de covid-19
et au contexte électoral qui a entraîné une lourde charge de travail
pour les parlementaires. La nouvelle délégation, nommée en janvier 2022,
participe régulièrement à nos réunions depuis mars 2022.
55. Lors de mes réunions à Amman, j’ai soulevé la question de
la composition de la délégation jordanienne partenaire pour la démocratie,
dont les membres sont actuellement désignés parmi les «membres démocratiquement
élus» du parlement, à savoir parmi les membres de la Chambre des
représentants, conformément à la Résolution 2086 (2016). J’ai souligné
le fait que rien dans le Règlement de l’Assemblée n’empêchait le
Sénat jordanien de faire partie de la délégation. Les représentants
de la Chambre des représentants et du Sénat se sont félicités d’une
éventuelle participation du Sénat à la délégation.
56. La coopération entre la Jordanie et le Conseil de l’Europe
est mise en œuvre conformément à la politique de l’Organisation
à l’égard des régions voisines, adoptée par le Comité des Ministres
en mai 2011. Depuis 2018, la coopération avec la Jordanie s’inscrit
dans le cadre de la coopération régionale au titre du
Programme
Sud, une initiative conjointe de l'Union européenne et du Conseil
de l'EuropeNote dans des domaines tels que la lutte
contre la traite des êtres humains, la lutte contre la corruption
et le blanchiment de capitaux, la lutte contre la violence à l’égard
des femmes ou la réforme de l’administration publique dans la région
du sud de la Méditerranée. Dans ce contexte, les autorités jordaniennes
ont, entre autres, participé à plusieurs réunions relatives à la
lutte contre la traite des êtres humains avec des représentants
des institutions publiques chargées de lutter contre la traite des
êtres humains dans la région, ainsi qu’à deux séminaires régionaux portant
sur la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la
traite des êtres humains et sur les décisions de la Cour européenne
des droits de l’homme en la matière.
57. En août 2021, la Jordanie a ratifié la Convention concernant
l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale, telle que
modifiée par son Protocole de 2010 (STE n° 127), convention du Conseil
de l’Europe largement ratifiée qui vise à lutter contre l’évasion
fiscale. Bien qu’il ne s’agisse pas de l’une des conventions les
plus pertinentes dans le domaine des droits humains, de la démocratie
et de l’État de droit, le simple fait que la Jordanie est devenue
partie à l’une des conventions du Conseil de l’Europe est à saluer
et devrait être considéré comme un signe encourageant dans la perspective
de signatures et de ratifications futures. En particulier, la Jordanie
pourrait adhérer aux conventions du Conseil de l’Europe suivantes:
la Convention sur la lutte contre la traite des êtres humains (STCE
n° 197), la Convention sur la protection des enfants contre l’exploitation
et les abus sexuels (STCE n° 201) et la Convention sur la prévention
et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence
domestique (STCE n° 210).
58. La dernière activité de coopération interparlementaire avec
le Parlement jordanien remonte à février 2020. Il s’agissait d’un
séminaire d’information sur le Conseil de l’Europe organisé à Strasbourg,
à l’intention du personnel des Parlements du Maroc et de la Jordanie.
3.7 Réformes
en cours
59. Une nouvelle loi pour les droits
de l’enfant a été adoptée par le Parlement jordanien en septembre 2022. Cette
loi codifie toute une série de protections pour les enfants, notamment
le droit à l’éducation, la possibilité pour les enseignants et autres
adultes responsables de signaler les abus, la couverture santé pour
tous les enfants en Jordanie, ou encore la protection contre le
travail forcé, la mendicité et les dépendances. L’adoption de cette
nouvelle loi, malgré la résistance des sphères conservatrices qui
l’ont présentée comme une tentative de mettre à mal l’unité familiale
jordanienne, devrait être saluée.
60. Les représentants de la société civile avec qui j’ai échangé
ont également reconnu que la loi était une avancée positive en faveur
des droits de l’enfant. Ils regrettent, toutefois, qu’elle ne prévoie
pas de sanctions dissuasives visant à prévenir les abus
Note. En outre,
ils ont critiqué la modification apportée par la Chambre des représentants
concernant le droit de prendre des décisions relatives à l’éducation
des enfants, qui a supprimé le mot «parents» de l’article pour le
remplacer par les mots «père ou tuteur».
61. Comme indiqué ci-dessus, contrairement aux pères, les mères
en Jordanie ne peuvent pas transmettre leur nationalité à leurs
enfants ou à leur conjoint. Cela empêchait auparavant les enfants
nés de mères jordaniennes et de pères étrangers d’avoir accès à
une éducation ou à des soins de santé gratuits. En 2015, la possibilité
de demander une carte d’identité spéciale permettant d’utiliser
les services subventionnés par l’État, tels que l’enseignement secondaire
et les soins de santé, a été mise en place. Cependant, pour que
les enfants puissent bénéficier de ces avantages, la mère devait
avoir vécu en Jordanie pendant au moins cinq ans, ce qui créait
des difficultés pour ceux dont les mères résidaient en dehors de
la Jordanie, n’avaient aucun moyen de prouver leur date d’entrée
dans le pays ou étaient décédées.
62. Au cours de ma visite, j’ai été heureux d’apprendre qu’il
n’était plus nécessaire d’avoir vécu en Jordanie pendant cinq ans
pour permettre à ses enfants de prétendre à ces avantages. De plus,
les enfants majeurs nés de mères jordaniennes et de pères étrangers
ne sont plus obligés d’obtenir un permis de travail (grâce à un
amendement du droit du travail adopté en mai 2019) et sont prioritaires
après les citoyens jordaniens. Ils peuvent également être propriétaires
et passer leur permis de conduire.
63. Comme cela a déjà été mentionné, le parlement a récemment
adopté des amendements à la Constitution. Certains ont suscité la
controverse car ils autorisent le roi, entre autres, à procéder
à des nominations importantes par décret royal sans consulter le
Conseil des ministres. Le monarque jordanien peut désormais désigner
et révoquer le président de la Cour suprême, le chef du conseil
judiciaire de la Charia, le Grand Mufti, le chef de la Cour royale,
le ministre de la Cour et les conseillers du roi
Note. Bien que, dans la pratique,
le roi ait toujours eu le dernier mot dans toutes ces décisions,
les groupes d’opposition considèrent que ces nouveaux amendements
«ne font qu’étendre l’autorité du roi».
64. Un autre amendement, à savoir la création du Conseil de sécurité
national, dirigé par le roi, a provoqué des critiques. Composé du
Premier ministre, du chef de l’armée, des directeurs des forces
de sécurité, des ministres de l’Intérieur et des Affaires étrangères,
ainsi que deux autres membres désignés par le roi, ce nouveau conseil
détient des pouvoirs politiques et sécuritaires étendus. La principale
préoccupation liée à cet amendement réside dans le fait que ce nouveau
conseil représente une atteinte directe aux pouvoirs exécutif et
législatif. Il est décrit comme une «quatrième branche du gouvernement»
qui peut passer outre le Conseil des ministres ou le Parlement.
Ces évolutions, susceptibles d’affaiblir le rôle du parlement, devront
être surveillées de près.
4 Conclusions
65. Depuis la première évaluation
du partenariat en 2017, il semble que la Jordanie ait progressé
dans certains domaines et stagné dans d’autres. En accordant au
Parlement jordanien le statut de partenaire pour la démocratie,
l’Assemblée a engagé un processus dont le principal objectif est
d’aider la Jordanie à faire avancer les réformes en discutant ouvertement
des lacunes et en les comblant. Le processus sera, certes, progressif
et nécessairement long. La démocratie est la seule voie possible,
et je suis convaincu que les autorités jordaniennes y aspirent et
sont déterminées à faire les efforts nécessaires pour aller de l’avant. L’Assemblée
doit continuer à soutenir la Jordanie dans cette entreprise, tout
en accompagnant le processus à la fois avec rigueur et patience.
