C Exposé des motifs
par M. Pierre-Alain Fridez, rapporteur
1 Introduction
1. J’ai initié une proposition
de résolution intitulée «Mettre fin aux expulsions collectives d’étrangers»,
que l’Assemblée parlementaire a transmis à la Commission des migrations,
des réfugiés et des personnes déplacées pour rapport, le 7 mars
2024. J’ai été désigné rapporteur le 16 avril 2024.
2. Les expulsions collectives sont prohibées par le droit international
et, pourtant, elles sont pratiquées par les États avec «un sentiment
d'impunité [qui] prévaut»
Note. Pire encore, certains d’entre
eux voudraient remettre le droit international et cette prohibition
en question au prétexte du contexte actuel.
3. J’ai eu l’occasion d’aborder le sujet des refoulements, intrinsèquement
lié à celui du présent rapport, dans le rapport «Renvois en mer
et sur terre: mesures illégales de gestion des migrations» (
Doc. 15604) débattu par l’Assemblée en octobre 2022. À ce jour,
plus de 20 affaires relatives à des expulsions collectives concernant
différents pays sont pendantes devant la Cour européenne des droits
de l’homme («la Cour»), y compris dans des territoires ultramarins,
comme Mayotte (France). Tandis que de trop nombreux arrêts prononcés
par celle-ci n’ont pas été exécutés par les États concernés, elle
continue d’être saisie de plus d’affaires concernant des allégations
d’expulsions collectives de personnes étrangères.
4. Alors que l’Union européenne (UE) vient de se doter d’un nouveau
Pacte sur la migration et l’asile (Pacte) qui n’est pas sans poser
problème au regard du respect du droit d’asile et des garanties
procédurales afférentes, il est impératif de rappeler les exigences
du droit international relatif aux droits humains en matière de
prohibition d’expulsions collectives de personnes étrangères.
5. L’objectif de ce rapport est de mener une réflexion sur les
pratiques actuelles en Europe donnant lieu à des expulsions collectives
de personnes étrangères et sur leurs conséquences sur ces personnes
dans le but de formuler des recommandations visant à prévenir ces
pratiques et à faciliter l’exécution des arrêts de la Cour relatifs
à ce sujet. Ma conviction profonde est que les impératifs de maintien
de la sécurité nationale et de l’ordre public ne sont pas incompatibles
avec le respect des droits humains. Bien au contraire.
6. Tout le problème avec les expulsions collectives vient du
fait qu'une personne arrive dans un autre pays pour demander secours
ou assistance, voire l’asile, et qu’elle ne fait l’objet d’aucun
examen individuel de sa situation personnelle. Il est important
d’insister sur le mot «individuel», et de ne pas traiter les individus
en tant que groupe, dans le but d’éviter à tout prix les cas où
une personne est refoulée ou expulsée avec d’autres avant d’avoir
bénéficié d’un examen individuel de sa situation. En effet, les
personnes concernées ont droit à un tel examen tout comme elles
ont le droit d’être protégées contre toute forme de renvoi ou d’expulsion
durant le temps de traitement de leur demande, quel qu’en soit le
résultat. Il s’agit là d’un élément fondamental de la Convention
européenne des droits de l’homme (STE no 5,
«la Convention»), consacré par l’article 4 du Protocole n° 4 (STE
No 46)
Note.
7. Sans minimiser le fait que le sujet englobe des situations
qui présentent un caractère particulier et qui soulèvent des questions
complexes, il est important de rappeler que les expulsions collectives
mènent à des tragédies humaines qui constituent une honte pour notre
continent au XXIe siècle. En ma qualité
de médecin et de membre de cette Assemblée, je m’efforcerai toujours
de mettre les tragédies individuelles au premier plan et de faire
tout ce qui est possible pour que chaque personne vive dans la dignité
et dans le respect de ses droits. Lorsque l’on commence à traiter
un groupe dans son ensemble et non plus chaque personne dans son individualité,
on perd un peu de notre humanité, avec le risque d’oublier les leçons
que l’Histoire nous a apprises et auxquelles nous devrions rester
redevables.
2 Cadre juridique
8. En vertu de la Convention et
de la jurisprudence de la Cour, la notion d’«expulsion collective»
doit se comprendre comme désignant «toute mesure contraignant des
étrangers, en tant que groupe, à quitter un pays, sauf dans les
cas où une telle mesure est prise sur la base d’un examen raisonnable
et objectif de la situation particulière de chacun des étrangers
qui forment le groupe»
Note. Un ensemble de normes internationales prohibent
les expulsions collectives de personnes étrangères. Si les termes
«expulsion collective» et «refoulement» sont souvent utilisés de
manière interchangeable, ils ne sont pas identiques.
9. Sur la base du principe fondamental de non-refoulement et
du caractère absolu de la prohibition de la torture, la Convention
relative au statut des réfugiés des Nations Unies (Convention de
1951), la Convention des Nations Unies contre la torture
Note, le Pacte mondial sur les réfugiés
Note et le Pacte mondial
pour des migrations sûres, ordonnées et régulières
Note,
constituent les branches du cadre juridique onusien, auxquelles
s’ajoute la jurisprudence du Comité des droits de l’homme dans son
interprétation de l’article 13 du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques
Note. Une autre branche
concerne la protection des travailleuses et travailleurs migrants
et de leurs familles qui sont protégés des expulsions collectives
par la Convention internationale sur la protection des droits de
tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille
Note.
10. Au cours des dernières années, la Cour a eu à examiner de
plus en plus souvent des situations concernant des renvois de personnes
en mer, aux frontières terrestres et peu après leur entrée sur le
territoire d’un État partie. Cet examen a eu lieu sur la base de
diverses dispositions (articles 1, 3, 13 de la Convention et bien
sûr 4 du Protocole no 4) et a donné lieu
à de nombreux arrêts et décisions. Elle a eu à examiner des situations
très diverses, notamment des cas de renvoi vers le pays d’origine
Note et vers un pays
tiers
Note. L’article 4 du
Protocole n° 4 constitue le fondement juridique des arrêts de la
Cour, et qu’elle a eu l’occasion d’interpréter depuis l’arrêt
Čonka c. Belgique dans lequel elle
avait estimé que la procédure d’expulsion à l’encontre de ressortissants
slovaques d’origine rom n’avait pas offert des garanties suffisantes
attestant d’une prise en compte réelle et différenciée de la situation
individuelle de chaque personne concernée
Note.
11. L’application extraterritoriale de l’article 4 du Protocole
n° 4 a été établie dans l’arrêt
Hirst
Jamaa et autres c. Italie dans lequel la Cour a examiné
pour la première fois l’applicabilité de cet article à un cas d’éloignement
de personnes étrangères vers un État tiers effectué en dehors du
territoire national
Note. Il s’agissait
d’un groupe de personnes migrantes (somaliennes et érythréennes)
en provenance de Libye, arrêtées en mer puis reconduites en Libye
par les autorités italiennes. Dans cet arrêt, la Cour a reconnu
à titre exceptionnel que l’Italie avait exercé un contrôle continu
et exclusif sur les requérants, et donc sa juridiction en dehors
de son territoire national, et a admis que l’exercice de la juridiction
extraterritoriale avait pris la forme d’une expulsion collective.
Ainsi, l’interception en haute mer par les garde-côtes de l’État
défendeur et les événements survenus à bord de navires militaires
appartenant à cet État avaient constitué un exercice extraterritorial
par lui de sa juridiction au sens de l’article 1 de la Convention
et engagé sa responsabilité au regard de l’article 4 du Protocole
no 4 lorsqu’ils avaient eu pour effet d’empêcher les personnes migrantes d’atteindre
les frontières de l’État, voire de les refouler vers un autre État
Note. La Cour a également conclu à la violation
de l’article 3 de la Convention, les requérants ayant été exposés
au risque de subir des mauvais traitements en Libye et d’être rapatriés
dans leurs pays d’origine. Par cet arrêt, elle a rappelé le lien
intrinsèque entre une expulsion collective et le risque d’être soumis
à de mauvais traitements, dont la prohibition a un caractère absolu.
Dans l’arrêt
Kebe et autres c. Ukraine,
la Cour a considéré un contrôle effectué par des gardes-frontières
de l’État défendeur à bord d’un navire mouillé dans l’un de ses
ports aux fins de la délivrance d’une autorisation d’entrée comme
relevant de la juridiction de cet État aux fins de l’article 1
Note.
12. L’arrêt
N.D et N.T. c. Espagne concernait
600 personnes ayant tenté d’escalader, en groupe, la clôture séparant
l’enclave espagnole de Melilla du Royaume du Maroc, en espérant
profiter de l’effet de masse pour échapper aux contrôles
Note. Dans son arrêt,
la Cour a établi un test à deux niveaux, à savoir (1) si l'État
avait fourni un accès réel et effectif aux moyens d'entrée légale,
en particulier aux procédures frontalières, pour permettre à toutes
les personnes menacées de persécution de présenter une demande de
protection, et (2) lorsque l'État défendeur a fourni un tel accès
mais qu'un requérant n'en a pas fait usage, s'il avait des raisons valables
de ne pas utiliser les procédures frontalières réelles et effectives
disponibles aux points d'entrée désignés ou de ne pas demander un
visa à une ambassade, et si l'absence de procédure individualisée
pour le renvoi des requérants était la conséquence de leur propre
comportement. Dans le cas d’espèce, elle a conclu à une absence
de violation de l'article 4 du Protocole n° 4 ou de l’article 13
de la Convention.
13. Dans cette affaire, la Cour a exposé les circonstances dans
lesquelles le fait de renoncer à un examen individuel préalable
à l'expulsion – qui est la règle en vertu de l'article 4 du Protocole
n° 4 – n'entraînerait néanmoins pas de violation. Elle est souvent
invoquée par les États pour justifier les retours sommaires et le refus
d'accès aux procédures d'asile, même lorsque les circonstances ne
sont pas comparables (risques liés à l'article 3 de la Convention
en jeu, possibilité de demander l’asile depuis une ambassade ou
à la frontière du pays inexistante). On ne peut non plus ignorer
que cet arrêt a été critiqué pour son approche restrictive atténuant
la portée de la prohibition des expulsions collectives, et par extension
du principe de non-refoulement. Il a été également critiqué en faisant
peser la responsabilité de l’accès à des voies légales effectives
sur les personnes elles-mêmes alors qu’en pratique, celles-ci sont
difficilement accessibles ou inexistantes.
14. En février 2025, la Cour a tenu des audiences de Grande Chambre
dans trois affaires contre la Lettonie, la Lituanie et la Pologne
concernant des expulsions collectives présumées aux frontières avec
le Bélarus, qui, je l’espère, éclairera les États membres sur la
façon de respecter sans exception le principe de non-refoulement
(voir ci-dessous paragraphes 49 à 53)
Note.
15. La compétence de l’UE en matière d’asile, de protection subsidiaire
et de protection temporaire repose sur l’article 78, paragraphe 1,
du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne selon lequel
celle-ci «développe une politique commune [en la matière], visant
à offrir un statut approprié à tout ressortissant d’un pays tiers
nécessitant une protection internationale et à assurer le respect
du principe de non‑refoulement»
Note.
16. Au-delà de l’article 19 de la Charte des droits fondamentaux
de l’Union européenne («la Charte»), d’autres instruments du droit
de l’UE protègent contre les refoulements, et par assimilation,
contre les expulsions collectives
Note. C’est le cas du code frontières
Schengen
((UE)
2016/399) obligeant les États membres à «agir dans le plein respect»
de la Charte et de la Convention de 1951, et de l’article 4, paragraphe 3,
du règlement de l'UE relatif à la surveillance des frontières maritimes
extérieures (
(UE)
n° 656/2014) établissant que les personnes interceptées ou secourues
sont interrogées avant d'être débarquées afin de «leur offrir la
possibilité d’expliquer les raisons pour lesquelles un débarquement
dans le lieu proposé serait contraire au principe de non-refoulement»
Note.
17. La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) n’a fait référence
qu’une trentaine de fois à l'article 19 de la Charte. Ainsi, celle-ci
a établi dans sa jurisprudence que les procédures de retour doivent
inclure une évaluation individuelle et distincte du principe de
non-refoulement dans les cas d'asile. Cette jurisprudence assez
peu étoffée s'explique en partie par le fait que la disposition
est étroitement liée à l'article 4 (droit à l'intégrité) et à l'article
18 (droit d'asile) de la Charte et qu'il existe également une jurisprudence
secondaire sur le sujet. Or, sa pertinence demeure essentielle car
même si la plupart des violations sont généralement commises par
les États, il est essentiel que l'UE et son organe compétent à cet
égard, Frontex, ne deviennent pas complices
Note.
18. Le Pacte, formellement adopté le 14 mai 2024 révise profondément
les règles régissant la gestion des migrations et établissant un
régime d’asile commun. Son objectif est de faire en sorte que l’UE
«dispose de frontières extérieures solides et sûres, que les droits
des citoyens soient garantis et qu’aucun pays de l’UE ne soit laissé
à son sort s’il est soumis à des pressions»
Note.
19. Les différents éléments du Pacte sont les suivants: la mise
en place d’une procédure de filtrage aux frontières extérieures
visant à identifier en sept jours les personnes relevant d’une procédure
d’asile ou de renvoi, et introduisant des règles pour la collecte
d'informations personnelles; la mise à jour de la base de données
Eurodac afin qu'elle puisse stocker les informations biométriques
nécessaires, l'âge minimum pour les données d'empreintes digitales
étant réduit à 6 ans; la mise en place de deux voies de procédure
d'asile: la procédure conventionnelle ou la procédure accélérée
à la frontière; la mise en place d’un nouveau système de «solidarité
obligatoire» auquel chaque État membre devra contribuer soit en
relocalisant les demandeurs et demandeuses d'asile, soit en versant
une contribution financière pour chaque demandeur qu'il refuse de relocaliser,
soit par d'autres mesures de solidarité telles que le déploiement
de personnel ou la fourniture d'un soutien opérationnel à d'autres
pays; et la mise en place d’un système de gestion de crise prévoyant
des mesures d'urgence plus strictes sur lesquelles on peut compter
si le système d'asile de l'UE est confronté à des situations difficiles
telles qu'une augmentation soudaine et drastique des arrivées de
personnes migrantes ou une crise sanitaire
Note.
20. Même si le Pacte vise à fournir de nouvelles garanties juridiques
pour assurer une évaluation appropriée du cas de chaque individu,
il soulève de sérieuses préoccupations. En effet, avec la mise en
place du filtrage et de la procédure accélérée, beaucoup craignent
que les demandes d'asile dans l'UE soient plus difficiles à introduire.
Pendant la procédure de filtrage et la procédure d’asile ou d’expulsion
à la frontière, selon le principe dit de la «fiction juridique de
non-entrée» ou d’extra-territorialité, les personnes seraient considérées
comme n'étant pas entrées sur le territoire européen. Tandis que
les responsables de l'UE estiment que la procédure accélérée permettra
de clarifier les attentes des demandeurs en matière de calendrier
et de réduire l'arriéré administratif des autorités, on peut légitimement
s’inquiéter de savoir si cela empêchera les personnes en besoin
de protection internationale de bénéficier d'une évaluation individuelle
appropriée de leur dossier, ce qui, par conséquent, pourrait augmenter
la probabilité de leur expulsion. En effet, l’extension de la «fiction juridique
de non-entrée» ajoute aux préoccupations que «malgré les assurances
données dans le règlement que les droits humains seront protégés
par les États membres par le biais de mécanismes de contrôle indépendants,
l'accès restreint à l'asile et les procédures d'asile abrégées risquent
de conduire au refoulement. En outre, le recours à la fiction de
la non-entrée dans le règlement restreint l'accès des demandeurs
d'asile aux procédures d'asile formelles. Étant donné que le demandeur
d'asile n'a pas franchi légalement une frontière territoriale, l'État
membre d'accueil peut prétendre ne pas être tenu de lui donner accès
à ces procédures formelles»
Note. Les nouvelles règles risquent également
de porter atteinte au droit effectif de consulter un conseil juridique,
d’autant plus que l’assistance juridique pendant le filtrage n’est
pas prévue explicitement. Par ailleurs, le droit de recours est
sérieusement remis en question, l'effet suspensif automatique étant
supprimé dans certaines situations, et avec la suspension de la
procédure d'asile de droit commun en cas d'instrumentalisation de
la migration. Enfin, les garanties sur les droits procéduraux sont
assez faibles et leur mise en place demande des ressources importantes
de la part des États membres dont il est à craindre qu’elles ne
soient pas dévolues.
21. L'adoption du Pacte marque la volonté politique d'une approche
cohérente de la part des États membres de l'UE sur ces questions.
Cependant, avec une période transitoire allant jusqu'en 2026 et
des mesures d'application encore à prendre, tout reste à faire en
termes de mise en œuvre dans le respect des droits humains. Je tiens
à souligner l’importance de la mise en place de garanties dans le
cadre de sa mise en œuvre afin d'éviter les situations d'expulsions
collectives.
3 Les
violations de droits humains qui découlent des expulsions collectives
3.1 Les
personnes affectées
22. Les données disponibles suggèrent
que les violations «ne sont pas seulement répandu[es] sur le plan géographique,
mais qu'[elles] touchent également un très grand nombre de réfugiés,
de demandeurs d'asile et de migrants qui se rendent dans l’espace
du Conseil de l'Europe (...), des dizaines de milliers de personnes pourraient
être touchées chaque année rien que dans certains États membres»,
comme l'a noté la Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de
l'Europe (2018-2024)
Note.
23. Sur les 28 600 personnes déclarant avoir subi un refoulement,
enregistrées par le Conseil danois pour les réfugiés (DRC) en 2023,
près de la moitié étaient de nationalité afghane, suivies de ressortissants marocains,
syriens, pakistanais et bangladais.
24. Si les hommes adultes et les adolescents sont plus souvent
victimes de violences physiques – coups de bâton, gifles, coups
de pied et des coups de poing – pendant les refoulements, les femmes
et les filles sont plus susceptibles d'être victimes de harcèlement
ou d'abus sexuels fondés sur le genre. Des femmes enceintes, des
personnes à mobilité réduite, ainsi que des personnes handicapées
ou souffrant de problèmes de santé ont fait l’objet de refoulements
Note.
25. Parmi les victimes, il y a environ 14 % d’enfants
Note. Le Fonds des Nations unies pour
l'enfance (UNICEF) estime qu’en Europe, «des enfants ont subi des
violences physiques, des traitements abusifs et dégradants, des
vols, des extorsions et des destructions de biens» lors de refoulements
Note.
26. Selon la Cour, la situation juridique d’un mineur est liée
à celle de l’adulte qui l’accompagne, au sens où les exigences de
l’article 4 du Protocole no 4 peuvent être réputées satisfaites
si l’adulte en question a été en mesure de faire valoir de manière
réelle et effective les arguments s’opposant à leur expulsion à
tous les deux
Note.
La Cour est fréquemment saisie par des mineurs non accompagnés dans
ce cadre.
3.2 Des
pratiques expéditives difficiles à documenter
27. La frontière extérieure de
l'UE semble être une zone où les violations des droits humains restent
souvent sans réponse. Puisque les expulsions collectives sont prohibées,
elles ont lieu hors cadre, et sont facilitées lorsqu’elles sont
pratiquées sans témoins. C’est la raison pour laquelle, en général,
le contrôle judiciaire de la légalité d’une expulsion collective
a lieu post-factum et l’accès à l’avocat n’est pas garanti au moment
où les faits sont révélés. Les institutions nationales de droits
humains qui devraient avoir un rôle de surveillance n’ont pas toujours
accès aux zones frontalières où se pratiquent la plupart des expulsions
collectives, les ONG sont également entravées dans leurs actions.
28. Bien que de nombreux rapports semblent crédibles, de nombreux
incidents ne font pas l'objet d'une enquête. Ainsi, l'Agence des
droits fondamentaux de l'Union européenne n'a constaté que peu d'enquêtes nationales
et très peu de procédures judiciaires nationales aboutissant à des
condamnations
Note. Les affaires sur lesquelles la
Cour s'est prononcée jusqu'à présent font état de «lacunes systémiques
dans les enquêtes nationales»
Note.
29. L’officier aux droits fondamentaux de Frontex, notamment chargé
de surveiller la mise en œuvre par Frontex de ses obligations en
matière de droits fondamentaux conformément au droit de l’UE et
au droit international, a traité de la question dans les avis qu’il
a délivré concernant la situation de plusieurs États membres de
l’Union européenne, telles la Grèce, la Hongrie et la Lituanie
Note.
30. Comme le note le Réseau européen des institutions nationales
de droits humains, ENNHRI, la nature transfrontalière des expulsions
collectives pose un défi supplémentaire à la reddition des comptes.
«Comme l'individu concerné ne se trouve plus sous la juridiction
où les violations ont eu lieu, il lui est difficile d'atteindre les
canaux appropriés pour déposer des plaintes qui permettraient de
demander des comptes aux auteurs»
Note. En
raison d'un «manque de connaissance ou de compréhension du processus
par lequel ils peuvent déposer des plaintes et accéder à la justice»
Note, les personnes migrantes sont
en outre moins susceptibles de signaler leur expulsion collective
et de demander une réparation juridique.
31. La société civile, y compris les défenseurs des droits humains
et les journalistes, continue de jouer un rôle crucial dans la documentation
et la collecte des preuves existantes concernant les pratiques de refoulement
et d’expulsions collectives et, par conséquent, dans la responsabilisation
des États
Note. Pourtant, ses activités, ont été
progressivement entravées par des obstacles physiques, comme dans
les zones frontalières dont l’accès lui a été limité, par des obstacles
administratifs sous la forme d'amendes ou de radiation de l'enregistrement,
voire par des procédures judiciaires, imposés par les États au cours
des dernières années
Note. Les cas de harcèlement
physique et d'intimidation de la part des forces de l'ordre ne sont pas
rares
Note.
32. L'accès aux lieux de détention des services d'immigration
et à d'autres lieux de privation de liberté tels que les «hotspots»
(des endroits «sensibles»), à partir desquels des expulsions collectives
ont également eu lieu, est restreint dans de nombreux pays, rendant
difficile d'identifier et de documenter les expulsions collectives
potentielles
Note.
3.3 Les
conséquences des expulsions collectives
33. Le principe de non-refoulement
et l'interdiction des expulsions collectives sont inextricablement
liés. En effet, les garanties procédurales consacrées par l'article
4 du Protocole n° 4 jouent un rôle crucial en empêchant que des
personnes soient refoulées vers des lieux de persécution ou de mauvais
traitements. Lorsque les demandeuses et demandeurs d'asile n'ont
pas véritablement la possibilité de présenter des arguments contre
leur expulsion et de les faire évaluer de manière appropriée, il
existe un risque sérieux qu'ils ne reçoivent pas la protection dont
ils ont besoin et à laquelle ils ont droit
Note. La vulnérabilité n’est pas la
même suivant que l’on est expulsé vers un pays de transit, son pays
d’origine ou encore vers un pays où on n’a jamais mis les pieds.
34. Les personnes qui ont fait l'objet d'une expulsion collective
ou qui ont été refoulées – souvent en chaîne – dans un pays dont
elles ne sont pas ressortissantes se retrouvent souvent dans un
vide juridique, dans l’irrégularité, sans accès aux procédures d'asile,
sans représentation juridique et sans possibilité de recours contre
leur expulsion
Note. Cette absence de statut juridique
rend d’autant plus difficile la possibilité pour ces personnes de
faire valoir leurs droits, d’exprimer un besoin de sécurité, voire
d’enregistrer une demande de protection en vertu du droit international.
En outre, elles peuvent être dans l'incapacité de poursuivre leur voyage,
se retrouvant bloquées dans des limbes. On trouve des exemples documentés
à la frontière entre la Pologne et le Bélarus et dans la zone tampon
des Nations Unies à Chypre
Note. La «fiction juridique de
non-entrée» qui s'applique souvent déjà dans les zones frontalières
en question crée une situation paradoxale dans laquelle des personnes
se trouvent géographiquement sur le territoire d'un État, mais ne
sont pas considérées comme telles d'un point de vue juridique. Cette
situation est à distinguer des expulsions collectives dans le pays
d’origine, dont des personnes sont ressortissantes et où les conséquences
possibles sont le renvoi dans un pays où des risques de persécution
et de traitements inhumains et dégradants se concrétisent, ou une pénalisation
de la sortie non autorisée du territoire, comme c’est le cas en
Algérie.
35. Des cas de violence, de torture et même de décès, conséquences
directes ou indirectes d’expulsions collectives et de refoulements
(en chaîne), ont été documentés à la frontière polono-bélarussienne,
à la frontière entre la Croatie et la Bosnie-Herzégovine et lors
des refoulements de la Méditerranée vers la Libye. Des humiliations,
des fouilles à nu et des fouilles corporelles intrusives pendant
les opérations de refoulement ont été rapportées
Note. La Cour a condamné la Croatie pour
la mort d’une fillette parce que la police croate avait obligé une
famille afghane à retourner vers la Serbie en marchant sur une ligne
ferroviaire sur laquelle des trains circulaient
Note. Les expulsions
collectives s'accompagnent souvent d'une détention arbitraire dans
des conditions inhumaines, comme c'est le cas pour les expulsions
vers la Libye et la Tunisie
Note.
36. Ces violences que les personnes subissent pendant et à la
suite des expulsions collectives ont un effet néfaste évident sur
leur santé physique et mentale. Leur vulnérabilité est exacerbée
par des conditions de vie souvent indignes, ainsi que par d'autres
expériences traumatisantes vécues pendant et avant leur voyage migratoire.
Les expulsions collectives empêchent les personnes d'accéder à l'assistance
médicale et psychologique dont elles ont souvent cruellement besoin.
Les refoulements exposent également les femmes à un risque plus
élevé de subir des violences sexuelles et leur rendent difficile
l’accès à une aide spécialisée
Note. Pour les enfants, les refoulements
augmentent également le temps qu'ils passent dans des conditions
de vie dangereuses, déscolarisés, et sans accès à la protection
internationale
Note.
37. Après avoir été repoussées, les personnes se retrouvent souvent
dans des situations très vulnérables en raison de la perte de leurs
repères sociaux habituels et de l'absence de ressources, ce qui
accroît le risque d'exploitation et de traite. Sans accès à la nourriture,
à l'eau et à un abri, dans des situations où leur vie est en danger,
ou lorsqu'elles sont séparées de membres de leur famille ou d'amis
proches, elles peuvent être contraintes de vivre dans des camps
informels où les conditions de vie sont déplorables, être exposées
au risque de traite ou être contraintes à des situations d'exploitation
par le travail alors qu'elles tentent de poursuivre leur voyage
Note. Nombreuses sont les victimes de
violences psychologiques et de confiscations illégales ou violentes
d'argent ou de biens personnels
Note. Les femmes et les jeunes
filles qui voyagent seules, «en particulier celles qui sont célibataires,
handicapées et/ou qui appartiennent à une minorité sexuelle», courent
le plus grand risque d'être victimes de violence et d'exploitation
sexuelles. Des journalistes d'investigation ont noté que «les femmes
migrantes qui ont fui une agression sexuelle sont susceptibles de
se retrouver dans un cycle de violence sexuelle, aux mains de différents
auteurs, notamment des passeurs, des trafiquants d'êtres humains,
des gardes-frontières et d'autres personnes»
Note. Les enfants non accompagnés courent
également un risque accru d'être victimes de traite et de trafic
Note.
38. La séparation des familles est une autre des conséquences
tragiques des expulsions collectives. Ainsi, l'ONG croate «Are You
Syrious» a rapporté des cas de femmes autorisées à demander l'asile
en Croatie avec leurs enfants alors que leurs maris étaient repoussés
en Bosnie-Herzégovine
Note. Cette situation fait écho à l'affaire
Moustahi c. France, dans laquelle
deux enfants ont été expulsés de Mayotte alors que leur père y vivait.
39. En Algérie, Maroc, Mauritanie, et Tunisie, les personnes migrantes
d'Afrique subsaharienne sont systématiquement rassemblées, arrêtées
et transportées dans des zones désertiques éloignées, près de la frontière
avec les pays voisins voire au-delà afin de les y renvoyer
Note. Ces expulsions collectives laissent
des personnes souvent déjà en situation d'extrême vulnérabilité
et de dénuement dans une situation dangereuse, sans accès à la nourriture,
à l'eau et à un abri
Note. Entre décembre 2023 et mars
2024, au moins 29 personnes sont mortes dans le désert libyen, à
la frontière avec la Tunisie
Note. Une enquête approfondie menée par plusieurs
médias européens
Note a révélé que les fonds européens
et les soutiens logistiques de l’Union européenne ont contribué
directement ou indirectement à ces opérations
Note. Par ailleurs, la Cour des comptes européenne
a critiqué l’utilisation du fonds fiduciaire d’urgence de l’Union
européenne pour l’Afrique, citant l’absence de procédures formelles
de signalement et de suivi en cas de violations de droits humains
dans le cadre de projets liés à la gestion de la migration, financés
par ce fond
Note. Un rapport de la Médiatrice européenne
(2013-2024) a également soulevé des préoccupations sur l'utilisation
des fonds octroyés dans le cadre du Mémorandum d'entente entre l’Union
européenne et la Tunisie en lien avec des violations des droits humains
Note. Reconnaissant que la coopération
avec les pays partenaires pouvait entraîner des défis, la Commission
européenne n’a annoncé aucune mesure concrète face à cette situation,
sauf celle de revoir son financement à la Tunisie et garantir le
respect des droits humains
Note.
40. Aux frontières de l’Europe, diverses technologies fondées
sur la prise de décision automatisée – une forme d’intelligence
artificielle – sont utilisées pour la surveillance et la sécurité
des frontières, et par conséquent, pour une mise à distance du territoire.
Leur utilisation et leurs conséquences sur les personnes concernées
restent opaques, et il y a peu de réglementation ou de mécanismes
de réparation et de contrôle. Je ne m’étendrai pas plus sur ce sujet
qui fera l’objet d’un rapport intitulé «L’intelligence artificielle
et la migration».
4 Une
inquiétante remise en question du droit international public
41. Aucun pays d’Europe qui se
trouve sur les routes migratoires empruntées par celles et ceux
qui cherchent refuge et une vie digne en Europe n’est épargné par
la pratique des expulsions collectives de personnes étrangères
Note. Les refoulements et expulsions
collectives ont lieu le long des frontières terrestres et maritimes
de l'Europe principalement à la frontière extérieure de l'Union
européenne, mais aussi entre les pays de l'Union européenne
Note.
Elles se produisent également dans des territoires des États membres
qui se trouvent géographiquement en dehors de l'Europe, notamment
le département français d'outre-mer de Mayotte
Note et l'enclave espagnole de Ceuta
et Melilla
Note. La Belgique, la
Croatie, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Italie, la Pologne et
la Fédération de Russie ont été condamnées par la Cour pour avoir
enfreint l'article 4 du Protocole n° 4 de la Convention
Note. Nombre de ces arrêts sont toujours
en cours d’exécution.
42. Selon la Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l’Europe
(2018-2024), certains États membres du Conseil de l'Europe «sont
à la fois auteurs présumés de refoulements et destinataires de personnes
refoulées par d'autres. Dans certaines régions, comme les Balkans
occidentaux, les informations font état de refoulements en chaîne
ou opérés dans plusieurs directions»
Note.
43. Dans ce contexte déjà tendu, la question de la protection
de la sécurité nationale et de la protection absolue des frontières
a ouvert la brèche aux arguments en faveur d’un assouplissement
des normes en vigueur, telles que développées et acceptées par les
États eux-mêmes.
4.1 Contexte
géopolitique
44. L’instrumentalisation de la
migration menée par le Bélarus et la Fédération de Russie depuis
plusieurs années a encore exacerbé la situation. En encourageant
le passage illégal de leurs frontières avec leurs voisins de l’Union
européenne, ces deux États parias de l’Europe ont provoqué une réaction
défensive sans pareil, avec la construction de murs, la pose de
barbelés dans la dernière forêt primaire d’Europe comme réponse
à ce chantage. L’Assemblée s’est penchée sur cette question très
sensible dans sa
Résolution
2404 (2021) «L’instrumentalisation de la pression migratoire aux
frontières de la Lettonie, de la Lituanie et de la Pologne avec
le Bélarus», estimant que les pressions migratoires et d'asile à
la frontière du Bélarus avec la Lettonie, la Lituanie et la Pologne
avaient été «orchestrées par les autorités bélarussiennes en réponse
aux sanctions de l'Union européenne à l'encontre du Bélarus imposées
pour de graves violations des droits humains». La situation ne s’est
pas améliorée depuis novembre 2023, avec la Fédération de Russie
– qui menace déjà la sécurité globale avec la guerre qu’elle mène
contre l’Ukraine – qui a recours aux mêmes méthodes dans le but
de déstabiliser ses États voisins, y compris la Finlande. Les premières
victimes de cette «guerre hybride» sont les personnes migrantes
elles-mêmes qui ont été attirées dans ce piège pervers et évitable
si les États européens n’y étaient pas tombés. Les phénomènes de
refoulements, d’expulsions collectives et d’autres violations de
droits humains, notamment le droit à la vie, ont été documentés
dans de nombreux rapports, y compris par le collectif d’ONG «Fundacja
Ocalenie» dont une représentante a témoigné devant la commission
des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
Note.
45. Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR)
rappelle que le concept d’instrumentalisation ne constitue pas une
base pour une dérogation générale aux normes en matière d'asile, de
protection des réfugiés et de droits humains
Note. En particulier, si l'article 15
de la Convention européenne des droits de l’homme autorise des dérogations
à certains droits dans des circonstances exceptionnelles, il exclut
catégoriquement toute dérogation à son article 3. De même, ni la
Convention de 1951 ni le droit de l’Union européenne ne fournissent
une base juridique permettant de déroger au principe de non-refoulement en
cas d'urgence ou de situations dites d'instrumentalisation. De plus,
la CJUE a récemment précisé que même les situations d'urgence, les
menaces pour l'ordre public ou la sécurité intérieure résultant
d'un afflux massif de ressortissants de pays tiers ne justifient
pas de priver les demandeurs d'asile du droit de demander une protection
internationale
Note. En outre, le Règlement 1359/2024
de l'Union européenne, qui décrit la manière dont les États membres
de l'Union européenne peuvent réagir dans des situations dites d'instrumentalisation, exige
le respect du principe de non-refoulement et n'autorise pas les
autorités nationales à refuser l'accès au territoire et aux procédures
d'asile dans de telles situations
Note.
46. La pratique récente de l’externalisation de la gestion demandes
d’asile, telle que l’accord avorté entre le Royaume-Uni et le Rwanda
et celui entre l’Italie et l’Albanie, ont fait l’objet de nombreuses
interrogations par rapport à leur compatibilité avec les normes
du droit international, notamment par le Commissaire aux droits de
l’homme du Conseil de l’Europe
Note. En effet, de tels accords sont
révélateurs d'une tendance à chercher à externaliser l’examen des
demandes d'asile par divers moyens au motif que cela permettrait
une gestion plus efficace de ces demandes, tant en matière de procédure
que de la limitation du nombre d’arrivées hors des canaux de migration
dite «régulière». Cependant, de telles mesures augmentent considérablement
le risque, pour ces personnes, de subir des violations de leurs
droits, notamment par le biais d’expulsions collectives. Comme l’a
rappelé le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme,
Volker Türk, l’externalisation de la gestion des migrations sans
garantie adéquate pour la protection des droits humains constitue
un «précédent périlleux» qui soulève des questions complexes relatives
aux expulsions collectives
Note. La Cour a déjà eu à traiter d’une
affaire contre le Royaume-Uni pour un renvoi vers le Rwanda. Le
requérant a ensuite retiré sa requête car il a eu accès au système
d’asile britannique
Note.
47. Il est choquant d’observer ces dernières années que les personnes
migrantes sont devenues un bouc émissaire pour les défis auxquels
sont confrontés les États dans l’accomplissement de leurs devoirs
envers leur population. Ainsi, récemment, on a entendu parler de
«submersion migratoire» à Mayotte
Note. Ce département d’Outre-mer de la
France, du fait de sa situation géographique particulière au cœur
de l’océan Indien, attire de nombreux Comorien, Malgaches et ressortissants
d’États d’Afrique de l’Est fuyant la misère et les conflits, et
à la recherche d’une vie digne en France. Pendant plusieurs mois,
la situation à Mayotte a fait la une des médias notamment à propos
des conséquences de l’opération Wuambushu et du terrible cyclone Chido.
Des déclarations ont été adoptées sur ces événements par la Commission
des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées et son Président
respectivement
Note. La situation à Mayotte a également
fait l’objet d’une condamnation de la France par la Cour pour une
violation de l’article 4 du Protocole n° 4, en raison des conditions
dans lesquelles deux enfants, appréhendés lors de leur entrée irrégulière
à Mayotte, avaient été placés en rétention administrative en compagnie
d’adultes, rattachés arbitrairement à l’un d’eux et renvoyés expéditivement
aux Comores sans examen attentif et individuel de leur situation,
ce qui avait constitué une expulsion collective. Cet arrêt, qui
soulève un problème complexe et structurel identifié par le Comité
des Ministres, l’organe du Conseil de l’Europe chargé de surveiller
l’exécution des arrêts de la Cour, est toujours en cours d’exécution
Note. Dans sa décision rendue le 14 juin
2024
Note, celui-ci insistait sur l’importance
d’exécuter pleinement et rapidement l’arrêt Moustahi, malgré la
pression migratoire qui s’exerce sur Mayotte et des défis en découlant
pour les autorités françaises. Bien que des efforts aient été remarqués
en 2022 et 2023, pour améliorer la prise en charge et l’évaluation
de ces mineurs non accompagnés, il n’y a eu aucune avancée concrète
depuis
Note. De même, aucun progrès
n’a été rapporté concernant les initiatives visant à réunir les enfants
avec leurs parents. Des décisions récentes
Note confirment
que les vérifications administratives restent insuffisantes et que
des mineurs continuent d’être expulsés avec des adultes sans lien
familial vérifié.
48. Au-delà de la tragédie qui a touché Mayotte lors du passage
du cyclone Chido, on y fait face à une situation dramatique avec
des morts en mer, que les autorités françaises affrontent avec fermeté,
mais sans résoudre le problème à la source
Note. Si la société civile soulève les
points problématiques sans défaillir, si les juges appliquent la
loi, le travail n’est pas fait en amont. C’est au moment de l’appréhension
des enfants que les vérifications supplémentaires devraient être
faites, en procédant à un examen plus attentif et individuel. Les échanges
de vues tenues par la commission des migrations, des réfugiés et
des personnes déplacées pointent du doigts des défaillances au regard
de la situation générale des mineurs non accompagnés, de l’accès
aux soins, de la détention des personnes étrangères et des procédures
d’expulsion. La nouvelle loi française sur l’immigration de 2024
prévoit la fin de la détention des mineurs dans des centres de rétention
administratifs et la possibilité de détenir des mineurs à Mayotte
est maintenue jusqu’en 2027. Que faire jusqu’en 2027? Comment est
envisagée la situation une fois que la rétention des mineurs y sera
interdite? Le risque d’expulsions encore plus expéditives est réel.
Ces questions vont continuer de se poser tant qu’une solution globale
pour faire face aux mouvements de migration vers Mayotte ne sera
pas envisagée. Clairement, continuer à expulser pour dissuader n’a
pas d’effets. Le processus d’exécution de l’arrêt Moustahi pourrait contribuer
à trouver une approche globale.
4.2 Le
droit international à la croisée des chemins
49. Le 12 février 2025, la Grande
Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme a tenu des audiences
dans les affaires C.O.C.G. et autres c. Lituanie, H.M.M. et autres
c. Lettonie et R.A. et autres c. Pologne, qui concernent les allégations
selon lesquelles chacun de ces trois États aurait procédé à des
renvois sommaires de demandeurs d'asile à travers la frontière vers
le Bélarus
Note. Onze États membres, représentés par
la Finlande le jour de l'audience, sont intervenus en tant que tierces
parties et ont présenté des observations à l'appui des arguments
des États défendeurs, tandis qu'un nombre tout aussi impressionnant d'ONG,
également intervenues en tant que tierces parties, ont soutenu les
arguments des requérants, de même que le Commissaire aux droits
de l'homme du Conseil de l'Europe et le HCR.
Note.
50. Dans ses observations orales, le Commissaire a souligné l’importance
particulière de ces affaires, car elles auront des implications
significatives pour la protection des droits des individus ainsi
que pour le système de protection des droits humains de manière
plus générale. Il a rappelé que les retours sommaires sapent les garanties
procédurales, y compris en matière de refoulement, et s'accompagnent
parfois d'autres violations graves des droits humains. Ils entravent
également considérablement l'accès aux recours internes pour ceux qui
en font l'objet
Note.
51. Le Commissaire a également regretté une tendance à l'exceptionnalisme
en matière de droits humains, particulièrement perceptible dans
le domaine de l'asile et de la migration, notamment en ce qui concerne
le contrôle des frontières. Selon lui, les gouvernements invoquent
de plus en plus ces contextes pour justifier le contournement des
obligations de la Convention, avec des conséquences considérables
pour l'intégrité du système de la Convention et l'État de droit
en général.
52. Alors que la Cour a constamment réitéré que les protections
doivent être concrètes et efficaces et non théoriques et illusoires,
il est inquiétant que des États invoquent l'«instrumentalisation»
ou s'appuient sur l'exception limitée aux exigences normales découlant
de l'interdiction des expulsions collectives en vertu de l'article
4 du Protocole n° 4, afin de se livrer à des pratiques qui mettent
en péril le droit d'une personne d'être protégée contre la torture
ou les peines ou traitements inhumains ou dégradants
Note.
53. Les arrêts qui seront rendus par la Cour dans ces affaires
devraient apporter des précisions sur les obligations incombant
aux États membres du Conseil de l'Europe au titre de la Convention
lorsqu'ils sont confrontés à des arrivées irrégulières à leurs frontières,
y compris dans le contexte de l'«instrumentalisation» de la migration
par d'autres États, tels que le Bélarus. Sans préjuger de l’issue
de ces affaires et de la position de la Cour, j’appelle fortement
de mes vœux que celle-ci ne valide pas, par une interprétation inédite
de sa propre jurisprudence, la pratique actuelle d’États membres
qui interprètent les critères établis par la Cour dans sa jurisprudence
d'une manière qui pourrait leur permettre de déroger au caractère
absolu du principe de non-refoulement et de l’article 3 de la Convention,
ainsi que les dispenser de procéder à un examen individuel de la
situation d'une personne avant de la renvoyer.
5 Visite
d’information en Espagne
54. J’ai effectué une visite d’information
en Espagne (Ténérife et Madrid) du 13 au 17 janvier 2025 dans le but
de discuter avec les parties prenantes de la façon dont les autorités
espagnoles gèrent des arrivées importantes de personnes migrantes
aux Îles Canaries sans apparemment procéder à des expulsions collectives,
ce que j’ai pu constater sur place et qui m’a été confirmé par tous
mes interlocuteurs.
55. Bien que la route maritime des Canaries soit l'une des plus
dangereuses au monde, les Îles Canaries sont devenues un point d'entrée
majeur pour les personnes migrantes tentant de rejoindre l'Europe,
avec une augmentation de 60 % des arrivées irrégulières en 2024
Note. En 2024, elles ont
enregistré l'arrivée de 46 843 personnes
Note, soit près de 76 % des arrivées par voie
maritime en Espagne. Malgré les efforts remarquables de l’Espagne
pour faire progresser les opérations de sauvetage, en 2024, plus
de 10 500 migrants auraient perdu la vie en tentant de rejoindre
ces îles
Note.
5.1 Les
acteurs impliqués dans la prise en charge et le sauvetage des personnes
migrantes
56. Les nombreux acteurs institutionnels
et humanitaires impliqués dans la gestion des flux migratoires dans les
îles Canaries remplissent leur mission grâce à une coordination
bien rôdée entre les acteurs publics, que ce soit au niveau étatique
ou régional, et privés. Grâce à la volonté politique de l’État et
de la région autonome des Canaries, l’accueil des personnes migrantes
se fait dans les meilleures conditions possibles malgré des circonstances
compliquées et des situations et procédures perfectibles.
57. Le ministère de l’Intérieur supervise le contrôle des frontières,
les arrivées sur le sol espagnol et l’identification des personnes,
les procédures d’asile et, à terme, les éventuelles expulsions.
Le ministère de l’Inclusion, de la Sécurité sociale et des Migrations
(«ministère de l’Inclusion») assure la gestion des centres d’accueil
et l’intégration des personnes migrantes. Il assure aussi l’accompagnement
des demandeurs d’asile pendant la durée de la procédure.
58. Parallèlement, de nombreuses organisations non gouvernementales
jouent un rôle humanitaire central. La Croix-Rouge espagnole fournit
l’aide humanitaire initiale et détecte les situations de vulnérabilité.
D’autres associations comme l’ACCEM et le CEAR gèrent des centres
d’hébergement et accompagnent les demandeurs d’asile. C’est le ministère
de l’Inclusion qui distribue la responsabilité des centres et des
soins parmi les associations.
59. Les services maritimes espagnols (
Salvamento
Marítimo) mènent les opérations de sauvetage en mer lors
des traversées vers les îles Canaries. Leur priorité est le respect
des obligations humanitaires, alors qu’ils doivent faire face à
des défis logistiques et juridiques, notamment ceux liés à la délimitation
des zones de responsabilité entre l'Espagne et le Maroc lors des
sauvetages en eaux internationales. En 2024, plus de 667 opérations
de sauvetage ont été réalisées
Note, illustrant l’ampleur du phénomène.
60. Le Barreau de Tenerife joue un rôle essentiel dans l’accompagnement
juridique des personnes migrantes, notamment lors de la notification
des ordres de renvoi. Toutefois, son action est entravée par un manque
d’interprètes et de spécialistes du droit des étrangers. Les avocats
veillent également au respect des droits des demandeurs d’asile
notamment en matière d’accès à la justice et de recours contre les
décisions de renvoi.
5.2 Prise
en charge des arrivées et de l’accueil
61. Les Îles Canaries, notamment
Tenerife et tout particulièrement El Hierro, sont le premier point
d’accueil pour les personnes migrantes arrivant par la mer depuis
l’Afrique de l’Ouest après une traversée périlleuse qui peut durer
jusqu’à 7 jours. Chaque opération de sauvetage est suivie d'une
coordination avec les services d'urgence espagnols, la Croix-Rouge
et les forces de l'ordre, afin d'assurer la meilleure prise en charge possible
des rescapés à leur arrivée au port. Les personnes migrantes arrivent
dans des états de santé très préoccupants, souffrant de brûlures,
de déshydratation extrême et ont un besoin urgent de soins de santé.
Une fois pris en charge par le
Salvamento
Marítimo, elles sont débarquées dans le port de Los Cristianos.
Les embarcations arrivant seules accostent sur l’île d’El Hierro,
où des dispositifs d’accueil humanitaire sont immédiatement activés
dans des conditions difficiles étant donné la petite taille de l’île
et l’éloignement de Tenerife où se trouvent tous les services. Les
premiers soins sont administrés par les services de santé locaux avec
le soutien de la Croix-Rouge, avant que les arrivants ne soient
orientés vers des centres temporaires d’accueil,
Centros de Atención Temporal de Extranjeros (CATE),
relevant du ministère de l’Intérieur
Note.
Les mineurs sont directement pris en charge par les autorités régionales
qui en ont la responsabilité jusqu’à leur majorité.
62. Le CATE permet l’identification des personnes, la notification
de leurs droits et la possibilité de manifester leur intention de
demander l’asile. Lors de ma visite, le CATE de Tenerife, une annexe
d’un commissariat de police, était vide mais quelques jours plus
tôt, plus de 200 personnes y avaient été accueillies. Celles-ci
y passent au plus 72h
Note.
63. Ces personnes sont ensuite transférées vers des centres d’hébergement
gérés par des ONG. Ceux que j’ai visités (Las
Raices, qui accueille principalement des hommes, et Casa de Madrés, réservé aux femmes, aux
familles et aux personnes malades) proposent un hébergement avec
repas, des soins médicaux, une aide juridique, ainsi que des ateliers
d’intégration couvrant l’apprentissage de la langue, les règles
de vie en Espagne et la formation professionnelle. À Las Raices, environ 450 travailleurs
assurent un suivi 24h/24 pour un total de 4 000 personnes, hébergées
dans 90 tentes pouvant abriter jusqu’à 72 personnes, avec un référent par
tente. Le centre Casa de Madrés dispose
d’une capacité théorique de 165 places, souvent dépassée en raison
des arrivées importantes à El Hierro. Certains résidents, malades
ou vulnérables, bénéficient d’une attention particulière, avec des
chambres adaptées à leurs besoins. Les séjours y durent en moyenne
18 à 25 jours pour les hommes et trois mois pour les familles, avant
que ces personnes ne soient dirigées sur le continent.
64. Une attention particulière est portée aux mineurs et aux personnes
vulnérables, notamment les victimes de traite. Pour prévenir la
traite des mineurs, des tests ADN sont réalisés à la recherche de
liens familiaux, mais une définition élargie de la famille permet
d’inclure les proches assumant un rôle parental. La traite étant une
problématique majeure, le centre joue un rôle crucial dans la détection
et la communication des cas aux autorités compétentes.
5.3 Mineurs non accompagnés
65. En 2024, les Canaries ont accueilli
plus de 5 800 mineurs non accompagnés
Note, soit près d’un tiers des mineurs
migrants en Espagne. Un des enjeux majeurs concerne la détermination
de l’âge des mineurs non accompagnés, qui arrivent souvent sans
papiers d’identité. Cette détermination repose sur des tests médicaux et
des entretiens individuels. En cas de doute, la présomption de minorité
est appliquée. Le parquet ordonne ces tests et prend les décisions
nécessaires.
66. L’une des priorités est de régulariser le séjour des mineurs
non accompagnés afin qu’ils obtiennent un titre de séjour et une
autorisation de travail à leur majorité. Toutefois, la régularisation
de leur statut est complexe en raison de la difficulté d’obtenir
des documents d’identité. Parfois, ces documents n’existent tout simplement
pas, ce qui rend impossible leur régularisation. Pour remédier à
cette situation, un document provisoire leur est délivré, leur offrant
trois ans de protection. En pratique, de nombreux mineurs atteignent
leur majorité sans statut clair, mais les autorités m’ont assuré
qu’elles prenaient les mesures nécessaires pour assurer leur régularisation.
67. La tutelle des mineurs non accompagnés qui arrivent au Canaries
est assurée par le gouvernement régional. La législation espagnole
n’autorise pas les transferts à d’autres régions, sauf si ce sont
les régions elles-mêmes qui se proposent. Avec plus de 5 000 mineurs
non accompagnés sous sa tutelle, le gouvernement des Canaries est
débordé. La répartition des mineurs dans d’autres régions est politiquement sensible.
Les autorités régionales demandent une relocalisation équitable,
mais cette solution est bloquée par des désaccords politiques au
niveau national.
5.4 Un défaut d’accès à la procédure d’asile
68. La loi espagnole sur l’asile,
adoptée en 2009, est largement critiquée pour son inadéquation face
à l’augmentation des flux migratoires et pour sa non-conformité
au droit européen. Elle n’a pas été mise à jour pour intégrer la
Directive Procédure d’asile 2013/32/UE, ce qui contribue à une complexification
des procédures et à un manque d’harmonisation avec les standards
européens.
69. En théorie, les personnes migrantes peuvent demander l’asile
dès leur arrivée en Espagne, que ce soit aux frontières ou au CATE.
Toutefois, le système est profondément engorgé. En 2024, seules
7 667 des 46 843 personnes arrivées aux Canaries ont formellement
déposé une demande d’asile même si une demande est exprimée initialement
par la majorité des personnes
Note. Beaucoup abandonnent leur
demande en raison des délais excessifs. En moyenne, un dossier met
deux ans à être traité
Note. Cette lenteur est exacerbée par
le blocage du système administratif dû à l’afflux massif de demandes,
principalement en provenance d’Amérique Latine. Durant la procédure,
les demandeurs d’asile bénéficient de la protection internationale
et ne peuvent être expulsés tant que leur demande est en cours d’instruction.
70. De fait, une grande majorité des personnes sont hors procédure
d’asile, non pas parce qu’elles ne peuvent pas prétendre à une forme
de protection internationale, mais parce qu’elles ne déposent pas
une demande formelle. Toutes ces personnes sont ainsi «tolérées»
sur le territoire, sans titre de séjour hormis pour les mineurs
non accompagnés, en attendant une régularisation. Cette pratique
hybride et hors cadre protège, de fait, les personnes d’une expulsion
qui pourrait les exposer à des risques de violation de leurs droits,
ce qu’il n’est pas possible d’établir sans enregistrement et donc
sans examen individuel au fond des demandes d’asile.
5.5 Défis et perspectives
71. La situation géographique spécifique
des Iles Canaries rend de fait impossible de procéder à des expulsions
collectives de personnes migrantes sans violer au droit à la vie,
car repousser des bateaux entraînerait des morts certaines. Dans
la situation actuelle, la grande majorité des personnes qui arrivent
après un passage illégal de la frontière espagnole par mer sont
régularisées au bout de trois ans (bientôt deux), une partie continue
la route vers d’autres pays d’Europe, notamment l’Allemagne et la
France, et c’est pour une infime minorité que la procédure d’expulsion
aboutit.
72. Ainsi, grâce à une volonté politique affirmée, l’Espagne réussit
à absorber la grande majorité des personnes originaires d’Afrique
subsaharienne qui arrivent par les Canaries, tout en accueillant
les ressortissants d’Amérique Latine, principalement du Venezuela
et de Colombie, qui eux, arrivent par voie régulière. Avec un nombre
croissant d’arrivées, et qui ne risque pas de diminuer étant donné
la situation géopolitique dans de nombreuses régions du monde et
le réchauffement climatique forçant les gens à l’exil, cette situation
n’est tenable que tant que la situation économique de l’Espagne
permet l’intégration, l’accueil et la régularisation des personnes
migrantes
Note.
Une fois de plus, on se heurte à l’insuffisance de solidarité des États
européens qui n’ont pas de frontière extérieure de l’Union européenne.
Pour que l’Espagne puisse rester le pays d’accueil qu’elle souhaite
être, il est important qu’elle puisse compter sur les autres États
européens pour un partage plus équitable de la prise en charge des
personnes migrantes qui cherchent refuge sur notre continent.
73. L’Espagne fait face à des défis structurels liés à l’insuffisance
des infrastructures d’accueil, à la lenteur des procédures administratives
et à des désaccords politiques. La complexité des procédures fait
que les personnes migrantes restent souvent dans une situation précaire,
exposées au travail non déclaré et à des risques de traite, en particulier
pour les femmes. Le très actif Barreau de Tenerife coopère avec
plusieurs acteurs publics et ONG pour assister les femmes dans leurs
démarches et prévenir les éventuelles pressions qu’elles pourraient
subir. Pour autant, le manque de volontaires et de formation spécialisée
pour les avocats ralentit les efforts en ce sens.
74. Pour répondre aux pénuries de main d’œuvre et au vieillissement
de la population, le gouvernement a mis en place des passerelles
de régularisation qui permettront à environ 900 000 personnes de
régulariser leur situation en trois ans
Note. De plus, l’Espagne n’applique pas
de liste de pays d’origine sûrs, assurant ainsi un traitement équitable
des demandes d’asile.
75. Aux Canaries, tous les acteurs de gestion des migrations rencontrés
sur place et notamment le Defensor del
Pueblo, l’ombudsman, le confirment: il n'existe plus
d'expulsions collectives depuis l’archipel. Des expulsions individuelles
sont en revanche bien effectuées depuis la péninsule, avec environ
2 000 cas par an dans le cadre de procédures pénales. Néanmoins,
leur exécution dépend des accords entre l’Espagne et les pays d’origine,
ce qui limite leur effectivité: seulement 4 à 5 % des décisions
d’expulsion seraient réellement mises en œuvre.
76. Toutefois, le Defensor del Pueblo a
récemment signalé des expulsions collectives à Ceuta et Melilla, soulignant
la fragilité des bonnes pratiques en matière de respect des droits
des personnes migrantes, susceptibles d’évoluer au gré du climat
politique. Il a également rapporté des cas d’expulsions de mineurs
sans procédure adéquate, notamment en 2021 et 2022. Enfin, bien
qu’aucun vol d’expulsion vers un pays d’origine n’ait eu lieu ces
deux dernières années, cette situation pourrait changer en fonction
des décisions politiques à venir.
77. La gestion des mineurs non accompagnés, qui relève des régions,
constitue un défi majeur. Une réforme législative permettrait une
répartition solidaire entre les régions, mais l'absence d’accord
politique empêche toute avancée en ce sens. Le ministère de l’Inclusion
avait déjà proposé certaines solutions, mais celles-ci ont été immédiatement
rejetées sans même être débattues au parlement. De plus, comme partout
en Europe, le sujet est largement instrumentalisé par certains partis
politiques et médias, ce qui freine les réformes nécessaires. La
région des Canaries assume ainsi seule les quelques 5 800 mineurs
non accompagnés. Selon le président de la région qui estimait à
185 millions d’euros le coût total en 2024 pour s’en occuper, seuls
50 millions d’euros ont été reçus du gouvernement. Les fonds européens,
qui pourraient soulager cette pression, ne sont pas pleinement exploités.
78. La migration est un phénomène structurel qui va continuer
et dont les causes sont multiples. La situation doit être abordée
au niveau européen. Pourtant, l’absence de solidarité des autres
pays d’Europe avec les pays d’arrivée des personnes migrantes se
fait ressentir. Malgré l’existence de l’espace Schengen, certains pays
renforcent les contrôles à leurs frontières intérieures, augmentant
le nombre de refoulements des personnes migrantes venues d’Espagne,
qui se retrouve ainsi à supporter seule la responsabilité de l’accueil et
de l’intégration de ces personnes. Confrontée depuis de nombreuses
années à des arrivées continues et un nombre important de personnes
migrantes, l’Espagne fait en tous les cas la preuve qu’une autre
voie que les expulsions collectives est possible.
6 Conclusions et recommandations
79. Le droit international interdit
les expulsions collectives de personnes migrantes, pourtant pratiquées
par de nombreux États membres du Conseil de l’Europe. Les conséquences
peuvent en être désastreuses pour les personnes qui en sont victimes.
L’impératif de maintien de la sécurité nationale et de l’ordre public
ne peut pas être une excuse pour déroger aux droits humains.
80. La politique opérée par l’Espagne de laisser la très grande
majorité de celles et ceux arrivant via les Canaries accéder à la
péninsule facilite l’accès à des voies concrètes de régularisation
sous certaines conditions. Si cette pratique ne protège pas contre
des risques d’expulsions par après, et s’il s’agit pour beaucoup
d’un palliatif à l’engorgement du système d’asile, la politique
actuelle du Gouvernement espagnol mérite d’être soulignée car d’autres
États confrontés à des contextes similaires ont pu faire le choix
d’une expulsion quasi immédiate.
81. Il est important de reconnaître que respecter ses engagements
pour un État n’est pas toujours facile, et la simple volonté politique
n’est pas suffisante. Les conditions en droit et dans la pratique
doivent être réunies pour se prémunir du risque d’une condamnation
par la Cour pour violation des diverses dispositions concernées
de la Convention. Ces conditions indispensables incluent l’accès
effectif à un examen individuel de la situation de chaque personne,
le contrôle systématique du juge concernant la légalité d’une décision d’expulsion,
la mise à disposition de ressources suffisantes pour permettre le
respect des procédures y compris l’accès à un conseil juridique
professionnel, à l’interprétation et à des moyens de recours effectifs
et efficaces. La formation adéquate des gardes-frontières, magistrats
et autres acteurs publics impliqués dans le contrôle des frontières
et la gestion des migrations selon une approche centrée sur les
droits est fondamentale.
