Mettre fin aux expulsions collectives de personnes étrangères
- Auteur(s) :
- Assemblée parlementaire
- Origine
- Discussion
par l’Assemblée le 8 avril 2025 (13e séance)
(voir Doc. 16135, rapport de la commission des migrations, des réfugiés
et des personnes déplacées, rapporteur: M. Pierre-Alain Fridez). Texte adopté par l’Assemblée le
8 avril 2025 (13e séance).
1. L’Assemblée parlementaire rappelle
que les expulsions collectives de personnes étrangères sont formellement
interdites en vertu de l’article 4 du Protocole no 4
à la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 46),
une interdiction également inscrite dans le droit de l’Union européenne
conformément à l’article 19 de la Charte des droits fondamentaux
de l’Union européenne. À cet égard, l’Assemblée s’inquiète de la
divergence croissante entre le droit international et la pratique
des États membres.
2. L’Assemblée considère que la pratique des expulsions collectives
pose un défi majeur au respect de l’État de droit ainsi qu’aux normes
fondamentales des droits humains, y compris au principe de non-refoulement
et à l'interdiction absolue de la torture. Elle rappelle les principes
auxquels les États membres du Conseil de l'Europe sont liés et leurs
obligations juridiques en la matière, et souligne la nécessité d'une
action renforcée de l'Organisation pour les accompagner dans ce
domaine.
3. L’Assemblée rappelle que, en vertu de l’arrêt de la Cour européenne
des droits de l’homme («la Cour») Khlaifia
et autres c. Italie, la notion d’«expulsion collective»
doit se comprendre comme désignant «toute mesure contraignant des
étrangers, en tant que groupe, à quitter un pays, sauf dans les
cas où une telle mesure est prise à l’issue et sur la base d’un
examen raisonnable et objectif de la situation particulière de chacun
des étrangers qui forment le groupe».
4. Se félicitant de la jurisprudence de la Cour, notamment l’arrêt Čonka c. Belgique, selon laquelle
toute procédure d’expulsion doit offrir des garanties suffisantes
attestant d’une prise en compte réelle et différenciée de la situation
individuelle de chaque personne concernée, l’Assemblée s’alarme
de la pratique répandue en Europe des expulsions collectives sans
examen individuel de la situation de chaque personne.
5. L’Assemblée rappelle l’importance d’un examen individuel des
situations pour prévenir toute expulsion collective. Dans la lignée
de sa
Résolution 2461
(2022) et sa
Recommandation
2238 (2022) «Pays tiers sûrs pour les demandeurs d’asile»,
elle rappelle l’importance d’éviter l’usage des listes de pays sûrs
comme motif d’inadmissibilité de demande d’asile et se félicite
de la décision du Comité des Ministres d’étudier la possibilité de
réviser sa Recommandation no R (97) 22
aux États membres énonçant des lignes directrices sur l’application
de la notion de pays tiers sûr.
6. L’Assemblée exprime également sa profonde préoccupation face
à l’expansion de la notion de «fiction juridique de non-entrée»
selon laquelle les personnes seraient considérées comme n'étant
pas entrées sur le territoire européen, et dont l’usage sera facilité
avec la mise en œuvre du Pacte de l’Union européenne sur la migration
et l’asile («le Pacte»), ce qui pourrait rendre les demandes d’asile
plus difficiles à faire. Elle rappelle dans ce contexte l’application
extraterritoriale de l’article 4 du Protocole no 4
à la Convention européenne des droits de l’homme telle qu’établie
dans l’arrêt Hirsi Jamaa et autres c. Italie,
et le fait que cette «fiction juridique de non-entrée» n’exonère
pas les États de leurs obligations, notamment celles de non-refoulement
et de prohibition absolue de la torture et des mauvais traitements.
7. Dans sa
Résolution
2462 (2022) «Renvois sur terre et en mer: mesures illégales
de gestion des migrations», l’Assemblée a souligné le lien intrinsèque
entre la prohibition des expulsions collectives, le principe de
non-refoulement et la prohibition absolue de la torture. Contrevenir
à ces principes fondamentaux peut exposer les personnes à des conséquences
tragiques dont les responsables doivent être tenus de rendre des
comptes.
8. Dans sa
Résolution
2555 (2024) «Garantir des procédures d'asile conformes
aux droits humains», l’Assemblée a déjà souligné les obligations
juridiques suivantes, dont elle rappelle ici le caractère contraignant: seul
un examen individuel équitable et effectif, y compris des demandes
d’asile, peut permettre de satisfaire à l’obligation d’un État de
ne pas exposer, directement ou indirectement, toute personne relevant
de sa juridiction à un risque de torture ou de traitement inhumain
ou dégradant; par ailleurs, en cas d’appel, le recours doit avoir un
effet suspensif automatique des mesures d’expulsion si le requérant
ou la requérante fait état d’un risque au regard de l’article 2
ou 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5,
la «Convention»). Ces garanties procédurales sont requises pour
que l’appel soit considéré comme effectif et conforme à l’article 13
de la Convention, ainsi qu’à la jurisprudence constante de la Cour
européenne des droits de l’homme.
9. Consciente des impératifs de sécurité intérieure et de gestion
des frontières qui s’imposent aux États dans un contexte géopolitique
parfois complexe, l’Assemblée invite toutefois les États membres
du Conseil de l’Europe à ne pas tomber dans le piège consistant
à invoquer des exceptions aux droits humains pour répondre à ces
défis. À ce propos, elle rappelle sa
Résolution 2404 (2021) «L'instrumentalisation
de la pression migratoire aux frontières de la Lettonie, de la Lituanie
et de la Pologne avec le Bélarus», dans laquelle elle condamnait
«toute instrumentalisation des migrants, des réfugiés et des demandeurs
d'asile par les États à des fins politiques».
10. L’Assemblée souligne que les premières victimes de ce qu’elle
a appelé des «attaques hybrides» dans la
Résolution 2404 (2021) sont les
personnes migrantes elles-mêmes. La réponse des États visés par
ces attaques sanctionne les personnes migrantes et accroît leur
vulnérabilité, au lieu de sanctionner les États coupables de cette
instrumentalisation ou de les mettre face à leurs responsabilités.
Cette logique perverse est un piège, et l’extrême vulnérabilité
des personnes migrantes et la violation de leurs droits humains
peuvent être évitées si les États européens se refusent à y tomber.
11. À ce titre, l’Assemblée déplore profondément que l’impératif
de la protection de la sécurité nationale et de la protection absolue
des frontières semble être utilisé pour justifier un assouplissement
des normes en vigueur élaborées et acceptées par les États eux-mêmes.
Elle rappelle que le concept d’instrumentalisation ne constitue
pas une base pour une dérogation générale aux normes en matière
d'asile et de droits humains, dont le principe de non-refoulement
et l’article 3 de la Convention, qui ont un caractère absolu, et
l’obligation de procéder à un examen individuel de la situation
d'une personne avant de la renvoyer. Dans ce contexte, l’Assemblée
exhorte les États membres à ne pas déroger à leurs obligations même
dans un contexte difficile, comme l’a rappelé la Cour de justice
de l’Union européenne dans l’affaire C-72/22 PPU – Valstybės sienos apsaugos tarnyba.
12. Regrettant qu’aucun pays d’Europe qui se trouve sur les routes
migratoires empruntées par celles et ceux qui cherchent refuge et
une vie digne en Europe n’est épargné par la pratique des expulsions
collectives, l’Assemblée appelle les États membres du Conseil de
l’Europe à envisager la mise en place de voies légales de migration
pour éviter les tragédies humaines et le manque de main-d’œuvre,
dans le même esprit qu’elle l’a préconisé dans sa
Résolution 2586 (2025) «L'immigration,
l'une des réponses au vieillissement démographique de l'Europe».
13. Pour permettre de documenter les éventuelles violations des
droits à la frontière, de responsabiliser les auteurs et de garantir
l'accès des personnes migrantes à une assistance juridique et à
des informations sur leurs droits, les zones frontalières doivent
être accessibles à tout moment, y compris les zones et les procédures
dans lesquelles s'applique la «fiction juridique de non-entrée»
et/ou dans lesquelles les personnes migrantes sont privées de liberté.
L'accès devrait être accordé, en droit et en pratique, non seulement
aux officiers aux droits fondamentaux de l’Agence européenne de
garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), mais aussi aux mécanismes
de suivi nationaux et du Conseil de l'Europe, au Haut-Commissariat
des Nations Unies pour les réfugiés, aux institutions nationales
des droits humains, aux parlementaires, aux organisations de la
société civile, aux professionnels de la santé, aux avocats et aux
journalistes.
14. Dans ce contexte, l’Assemblée se félicite du fait que les
États membres de l'Union européenne soient tenus de mettre en place,
d'ici à juin 2026, au niveau national, des mécanismes de suivi indépendants
pour garantir le respect des droits humains à la frontière au cours
de la procédure de «filtrage» et des procédures d'asile accélérées
à la frontière prévues dans le Pacte. L'Assemblée encourage vivement
les États membres à prendre en considération les orientations de
l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne prévues dans
«Surveillance du respect des droits fondamentaux lors du contrôle
à l'entrée et de la procédure d'asile à la frontière – Guide sur
les mécanismes nationaux indépendants», en particulier la recommandation d'adopter
une législation nationale pour étendre le champ d'application du
suivi à l'ensemble de la gestion des frontières, y compris les procédures
de retour.
15. L’Assemblée reconnaît que l'adoption du Pacte marque la volonté
politique d'une approche cohérente de la part des États membres
de l'Union européenne sur ces questions. Cependant, avec une période transitoire
allant jusqu'en 2026 et des mesures d'application encore à prendre,
l’Assemblée insiste sur l’importance de la mise en place de garanties
effectives dans le cadre de la définition des plans nationaux de mise
en œuvre du Pacte afin d'éviter les situations d'expulsions collectives.
16. Pour garantir l’accès à un examen individuel de la situation
de chaque personne migrante, notamment lors du franchissement des
frontières, dans le cadre des procédures d'asile ou de retour, l’Assemblée encourage
vivement les États membres:
16.1 à
adopter des plans d’action nationaux de mise en œuvre du Pacte conformes
à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés des Nations
Unies (la Convention de 1951) et à la Convention européenne des
droits de l’homme en faisant expressément référence à ces traités;
16.2 à prévoir l’évaluation et la garantie systématiques de
la légalité des décisions d’expulsion, y compris consécutives à
une décision d’irrecevabilité de la demande d’asile, par une juridiction compétente
sur le territoire, avant toute opération de renvoi y compris dans
les situations de «fiction juridique de non-entrée»;
16.3 à assurer une formation adéquate fondée sur le respect
des normes de droit international des droits humains, y compris
la Convention de 1951 et la Convention européenne des droits de
l’homme, à l’attention des gardes-frontières et des autres parties
prenantes telles que les avocats, les juges et procureurs, les interprètes
et le personnel administratif. Dans ce contexte, l’Assemblée encourage l’utilisation
du Programme européen de formation aux droits de l’homme pour les
professionnels du droit du Conseil de l’Europe (le Programme HELP)
pour le développement de tels programmes de formation;
16.4 à assurer l’accès à un avocat et à des services d'interprétation,
y compris au moment du débarquement des personnes migrantes interceptées
en mer, et le respect des procédures officielles de prise de notes,
en particulier pour éviter la mauvaise interprétation des déclarations
faites dans le contexte des demandes de protection internationale;
16.5 pour les États membres qui sont membres de l’Union européenne,
à allouer des ressources matérielles et humaines suffisantes pour
la mise en œuvre effective des plans nationaux d’application du
Pacte dans le respect des droits humains, en particulier en ce qui
concerne les implications en matière de garanties procédurales.
17. Notant le nombre élevé de requêtes pendantes devant la Cour
concernant les expulsions collectives ainsi que celui d’arrêts qui
font toujours l’objet d’une surveillance par le Comité des Ministres
du Conseil de l’Europe, l’Assemblée enjoint les États membres du
Conseil de l’Europe condamnés par la Cour à rapidement et pleinement
exécuter ces arrêts, notamment:
17.1 en
prenant toutes les mesures nécessaires pour assurer aux personnes
migrantes un traitement conforme à la Convention, notamment en matière
d’expulsion collective, et en veillant à ce que celles-ci bénéficient
systématiquement d’un accès réel et effectif aux procédures d’entrée
légale dans les États;
17.2 en veillant à ce que les personnes qui demandent l’asile
ne soient pas expulsées sans identification ni examen de leur situation
individuelle;
17.3 en évitant toute déformation des déclarations des personnes
étrangères concernant leur souhait de demander une protection internationale;
17.4 en fournissant aux personnes migrantes des recours effectifs,
notamment un délai suffisant pour saisir effectivement un juge avant
que l’arrêté d’expulsion soit exécuté;
17.5 en veillant à ce que l’effet suspensif des recours contre
les décisions de refus d’entrée dans le pays soit assuré en droit
et en pratique;
17.6 en tirant profit du processus de l’exécution des arrêts
de la Cour pour trouver une approche globale aux défis causés par
des arrivées importantes de personnes migrantes, dans le but de
résoudre les problèmes complexes et structurels tels qu’identifiés
par le Comité des Ministres.
18. L’Assemblée se félicite de la volonté politique de certains
États qui choisissent d’assurer un accueil des personnes migrantes
conforme aux normes du droit international, malgré les défis induits
par le nombre important d’arrivées.
19. Notant que les pays d’arrivée des personnes migrantes assument
la majeure partie de la responsabilité des politiques d’accueil
et d’intégration, l’Assemblée appelle à une approche européenne
coordonnée et cohérente en matière d’accueil des personnes migrantes,
en droit et en pratique, entre les territoires, qu’il s’agisse du
niveau national ou du niveau européen.
20. L’Assemblée rappelle que l’interdiction des expulsions collectives
prévaut à toutes les frontières, y compris les frontières intérieures
de l’Union européenne. Les renvois expéditifs au sein de l’espace
Schengen ne sauraient se justifier sans le plein respect des garanties
procédurales applicables et une décision individuelle, conformément
à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne.
L’Assemblée attire par ailleurs l’attention sur le rétablissement
prolongé des contrôles aux frontières intérieures de l’Espace Schengen,
qui contrevient à cet esprit de solidarité.
21. L’Assemblée rappelle qu’il est impératif de protéger l’intérêt
supérieur de l’enfant en toutes circonstances et regrette vivement
toute instrumentalisation politique de la situation des enfants
non accompagnés. En cas d’arrivée importante de ces enfants dans
des territoires particuliers, l’Assemblée encourage vivement les
parties prenantes à trouver une solution permettant leur relocalisation,
leur accueil et leur intégration dans d’autres régions du même pays.
Cela favoriserait une approche cohérente pour offrir à ces enfants
des possibilités d’accueil et d’intégration auxquelles ils ont droit,
y compris leur accompagnement grâce à un régime de tutelle conforme
à la Recommandation CM/Rec(2019)11 du Comité des Ministres aux États
membres sur un régime de tutelle efficace pour les enfants non accompagnés
et les enfants séparés dans le contexte de la migration.
22. L’Assemblée encourage vivement une refonte de la législation
relative à l’asile dans les pays où celle-ci n’est plus adéquate
face à l’augmentation des flux migratoires et n’est pas conforme
au droit européen.
23. Reconnaissant l’importance de l’assistance juridique pour
les personnes migrantes afin de rendre l’examen de leur situation
individuelle effectif, l’Assemblée estime qu’il est crucial de renforcer
la présence, aux points d’arrivée, d’avocats spécialisés dans le
droit des étrangers. Elle recommande ainsi vivement une formation
spécifique en droit maritime et en droit d’asile pour soutenir cet
effort. Elle recommande également d’améliorer l’accès à des interprètes,
surtout au moment du débarquement des personnes migrantes.
24. L’Assemblée s’inquiète des violences sexuelles et sexistes
subies par les femmes et les enfants pendant leur traversée, et
des risques de traite par la suite. Elle rappelle que si les autorités
compétentes estiment qu’il existe des motifs raisonnables de croire
qu’une personne est victime de la traite des êtres humains, elle
ne doit pas être éloignée du territoire jusqu’à la fin du processus
d’identification en tant que victime. Elle recommande la mise en
place de mesures de protection spécifiques afin de garantir leur
sécurité, notamment:
24.1 une formation
ciblée pour les avocats afin de mieux reconnaître et assister les
victimes de violences sexuelles et sexistes, avec un soutien financier
dédié;
24.2 sauf dans le cas de liens familiaux ou amicaux préexistant
au voyage, la séparation des hommes et des femmes dans les centres
d’accueil pour étrangers ou le transfert des femmes dans des centres séparés
afin de les protéger de la pression exercée par les hommes avec
lesquels elles ont voyagé.
25. L’Assemblée se félicite de la création au sein du Conseil
de l’Europe de la nouvelle Division des migrations et des réfugiés
visant à consolider et à intensifier les efforts de l'Organisation
pour aborder les questions urgentes liées aux migrations et à l'asile,
et invite les États membres à pleinement bénéficier de son expertise.
26. Convaincue de l’importance du rôle du Conseil de l’Europe
dans le soutien de ses États membres au regard du respect des engagements
que ceux-ci ont pris en adhérant à l’Organisation et en ratifiant
ses traités internationaux, en particulier la Convention européenne
des droits de l’homme, l’Assemblée encourage les États membres et
les organes de l’Union européenne à faire une référence systématique
aux normes du Conseil de l’Europe dans le développement des politiques
publiques nationales et européennes en matière de migration et d’asile.
Plus généralement, elle considère que la mise à jour des «Vingt
principes directeurs sur le retour forcé» adoptés par le Comité
des Ministres (document CM(2005)40) ainsi que le développement par le
Conseil de l’Europe d’une boîte à outils des bonnes pratiques concernant
la mise en œuvre de ses normes dans la gestion des migrations et
de l’asile par ses États membres seraient fort utiles.
27. L’Assemblée est convaincue que la situation complexe des territoires
ultramarins des États membres du Conseil de l’Europe, qui nécessite
une réponse politique humaine et transparente, respectueuse des
droits individuels, mériterait qu’on s’y penche plus avant, et recommande
que ce sujet fasse l’objet d’un futur rapport.
