B Exposé des motifs
par M. Sergiy Vlasenko, rapporteurNote
1 Introduction
1. L’Assemblée parlementaire ne
peut pas fonctionner si ses membres (les représentant·es et leurs suppléant·es)
sont empêchés de voyager pour participer aux réunions dans le cadre
de leur mandat européen. Les instruments juridiques instituant le
Conseil de l’Europe confèrent donc aux membres de l’Assemblée un régime
spécial de privilèges et d’immunités afin de leur permettre de contribuer
sans entrave à la mission de l’Assemblée.
2. Le présent rapport se fonde sur une proposition de résolution
qui précise que «la participation des membres de l’Assemblée aux
travaux de cette dernière est un droit et une responsabilité» et
qu’il «incombe [...] aux parlements nationaux de faciliter la participation
des membres aux activités de l’Assemblée»
Note.
La proposition de résolution a été déposée après que la commission
du Règlement, de l’éthique et des immunités (ci-après «la commission
du Règlement») a été informée de diverses situations dans lesquelles
des restrictions ou des interdictions, administratives ou autres,
avaient été imposées à la liberté de déplacement de membres de l’Assemblée,
les empêchant d’accomplir leurs fonctions et de voyager en tant
que membres de l’Assemblée, ce qui semblait contraire aux exigences
de l’article 13 de l’Accord général sur les privilèges et immunités
du Conseil de l’Europe, 1949 (STE no 2)
(ci-après «AGPI»).
3. Pour les besoins du présent rapport, j’ai envoyé un questionnaire
aux délégations nationales, auquel 18 ont répondu
Note.
J’ai également tenu de nombreuses réunions bilatérales avec des
membres de l’Assemblée dont la liberté de voyager était restreinte
et je me suis rendu en Arménie les 19 et 20 mai 2025. Je suis reconnaissant
envers toutes les personnes qui se sont penchées avec moi sur ces
questions et je remercie tout particulièrement les autorités arméniennes,
qui ont organisé et facilité cette visite très constructive. Ma conclusion
générale est que des entraves spécifiques à la liberté de déplacement
des membres de l’Assemblée sont imposées dans certaines circonstances
ou dans certains pays. Il existe des moyens d’éviter de telles violations
de l’article 13 de l’AGPI, comme je l’explique ci-dessous, et je
propose des modifications au Règlement de l’Assemblée et aux Lignes
directrices sur la portée des immunités parlementaires dont bénéficient
les membres de l’Assemblée parlementaire figurant à l’annexe III
du Règlement (ci-après «les Lignes directrices sur les immunités
parlementaires»). Je propose également de diffuser les bonnes pratiques pour
que les autorités nationales puissent mieux comprendre la législation
et les exigences applicables.
4. Dans ce rapport, je commencerai par présenter le cadre juridique
des immunités applicable aux membres de l’Assemblée (chapitre 2),
avant de rappeler les situations dans lesquelles des restrictions
ou des interdictions ont été imposées à la liberté de déplacement
de membres de l’Assemblée, les empêchant d’exercer leurs fonctions
et de voyager en tant que membres de l’Assemblée (chapitre 3). Je
formulerai ensuite des conclusions et propositions, concernant notamment
les obstacles administratifs imposés par les autorités parlementaires
nationales, les dispositions relatives aux conditions d’entrée et
de sortie d’un territoire, les restrictions de déplacements imposées
à la suite d’enquêtes et poursuites pénales et les mesures tendant
à renforcer les conséquences du manquement d’un État membre aux
obligations découlant de l’AGPI (chapitre 4).
2 Le cadre juridique des immunités applicable
aux membres de l’Assemblée parlementaire
2.1 Dispositions pertinentes des traités
internationaux
5. L’article 40(a) du Statut du
Conseil de l’Europe, 1949 (STE no 1)
est ainsi libellé:
«Le Conseil de l’Europe, les représentants
des Membres et le Secrétariat jouissent, sur les territoires des
Membres, des immunités et privilèges nécessaires à l’exercice de
leurs fonctions. En vertu de ces immunités, les Représentants à
l’Assemblée Consultative [Parlementaire] ne peuvent notamment être ni
arrêtés ni poursuivis sur les territoires de tous les Membres en
raison des opinions ou des votes émis au cours des débats de l’Assemblée,
de ses comités ou commissions».
6. Conformément à l’article 40(b) du Statut, les États membres
«s’engagent à conclure aussitôt que possible un accord en vue de
donner plein effet aux dispositions du paragraphe a [de l’article 40]».
Cela a conduit à l’élaboration de l’AGPI. La première phrase de
l’article 13 de cet instrument énonce ce qui suit:
«Aucune
restriction d’ordre administratif ou autre n’est apportée au libre
déplacement des représentants à l’Assemblée Consultative [Parlementaire]
et de leurs suppléants se rendant au lieu de réunion de l’Assemblée
ou en revenant.»
7. L’article 14 de l’AGPI est ainsi libellé:
«Les représentants à l’Assemblée
Consultative [Parlementaire] et leurs suppléants ne peuvent être recherchés,
détenus ou poursuivis en raison des opinions ou votes émis par eux
dans l’exercice de leurs fonctions.»
8. L’article 15 de l’AGPI est ainsi libellé:
«Pendant la durée des sessions
de l’Assemblée Consultative [Parlementaire], les représentants à l’Assemblée
et leurs suppléants, qu’ils soient parlementaires ou non, bénéficient:
a. sur leur territoire national,
des immunités reconnues aux membres du Parlement de leurs pays ;
b. sur le territoire de tout
autre État membre, de l’exemption de toutes mesures de détention
et de toute poursuite judiciaire.
L’immunité les couvre également
lorsqu’ils se rendent au lieu de réunion de l’Assemblée Consultative [Parlementaire]
ou en reviennent. Elle ne peut être invoquée dans le cas de flagrant
délit et ne peut non plus mettre obstacle au droit de l’Assemblée
de lever l’immunité d’un représentant ou d’un suppléant.»
9. Le premier Protocole additionnel à l’Accord général sur les
privilèges et immunités du Conseil de l’Europe, 1952 (STE no 10)
précise, à son article 3:
«Les dispositions de l’article 15 de l’Accord
s’appliquent également – que l’Assemblée Consultative [Parlementaire]
soit en session ou non – aux représentants à l’Assemblée ainsi qu’à
leurs suppléants, dès lors qu’ils participent à une réunion d’une
commission ou d’une sous-commission de l’Assemblée, se rendent au
lieu de la réunion ou en reviennent.»
10. L’article 5 de ce même protocole dispose ce qui suit:
«Ces
privilèges, immunités et facilités sont accordés aux représentants
des membres, non à leur avantage personnel, mais dans le but d’assurer
en toute indépendance l’exercice de leurs fonctions en rapport avec
le Conseil de l’Europe. Par conséquent, un membre a non seulement
le droit, mais le devoir de lever l’immunité de son représentant
dans tous les cas où, à son avis, l’immunité empêcherait que justice
soit faite et où elle peut être levée sans nuire au but pour lequel
l’immunité est accordée.»Note
11. Il convient de souligner que les immunités des membres du
Parlement européen sont régies par les mêmes dispositions et que,
par conséquent, les deux institutions ont mutuellement tenu compte
de leurs interprétations respectives au fil des décennies.
2.2 Les textes de procédure de l’Assemblée
parlementaire
12. Au fil des années, l’Assemblée
a adopté plusieurs résolutions et règlements relatifs à l’exercice
des privilèges et immunités de ses membres. L’article 73 du Règlement
de l’Assemblée (Levée de l’immunité des représentants et suppléants):
- rappelle les privilèges et immunités
énoncés ci-dessus et leur objectif d’«assurer l’indépendance [des membres
de l’Assemblée parlementaire] dans l’accomplissement de leur mandat
européen» (article 73.1) ;
- dispose que toute demande de levée d’immunité doit être
adressée au Président de l’Assemblée par une autorité compétente,
puis communiquée en séance plénière ou en réunion de la Commission permanente
et renvoyée à la commission du Règlement (article 73.2) ;
- définit la procédure suivie par la commission du Règlement:
celle-ci peut émettre un avis sur la compétence de l’autorité ayant
présenté la demande ; elle ne procède à aucun examen du fond de l’affaire,
ne se prononce en aucun cas sur la culpabilité ou la non-culpabilité
du parlementaire, ni sur l’opportunité ou non de le poursuivre ;
elle entend le membre visé par la demande ou un autre membre de
l’Assemblée le représentant ; elle peut demander aux autorités nationales
compétentes de lui fournir toutes informations et précisions qu’elle
estime nécessaires pour déterminer s’il convient de lever l’immunité
ou non ; le rapport de la commission conclut à un projet de résolution
tendant à l’acceptation ou au rejet de la demande de levée de l’immunité ;
aucun amendement à cette décision ne sera accepté (article 73.3) ;
- dispose que le rapport est inscrit en tête de l’ordre
du jour du premier jour de séance de l’Assemblée suivant son dépôt ;
la discussion ne porte que sur les raisons qui militent pour ou
contre la levée de l’immunité ; lorsque la demande de levée de l’immunité
porte sur plusieurs chefs d’accusation, chacun d’eux peut faire
l’objet d’une décision distincte (article 73.4) ;
- demande que le Président de l’Assemblée communique immédiatement
la décision de l’Assemblée à l’autorité qui a présenté la demande
(article 73.5) ;
- prévoit que, dans le cas où un membre de l’Assemblée est
arrêté ou privé de sa liberté de déplacement en violation supposée
de ses privilèges et immunités, le Président de l’Assemblée peut
confirmer les privilèges et immunités du membre concerné ; il dispose
également qu’un membre ou un ancien membre peut adresser au Président
de l’Assemblée une demande en vue de défendre son immunité et ses privilèges,
et précise que le Bureau, à la demande du Président et sous réserve
de ratification par l’Assemblée, peut renvoyer la question à la
commission compétente (article 73.6) ;
- apporte des précisions quant à l’interprétation de l’article 15(a)
de l’AGPI, de sorte que les membres de l’Assemblée bénéficient de
l’immunité de poursuites et de détention dans l’exercice de leurs
fonctions de membres de l’Assemblée ou lorsqu’ils sont en mission
officielle pour l’Assemblée, que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur
de leur territoire national (lorsqu’ils n’exercent pas d’activités
au sens ainsi défini ou en déplacement pour le compte de l’Assemblée,
le régime national s’applique) ; il dispose par ailleurs qu’en cas
de doute, le Bureau de l’Assemblée décide si les activités des membres
de l’Assemblée entrent dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions
(articles 73.7.a, 73.7.b and 73.3.c);
- précise que les lignes directrices sur les immunités parlementaires
contiennent des précisions supplémentaires (article 73.7.d).
13. Les «Lignes directrices sur les immunités parlementaires»
portent sur les articles 14 et 15 de l’AGPI. À ce jour, elles ne
couvrent pas l’article 13 de l’AGPI.
2.3 Résolutions pertinentes de l’Assemblée
parlementaire
14. L’Assemblée a notamment adopté
les résolutions suivantes:
- Résolution 2392 (2021) «Lignes directrices sur la portée des immunités parlementaires
dont bénéficient les membres de l’Assemblée parlementaire»: elle
analyse le régime d’immunité des membres de l’Assemblée, en se concentrant
en particulier sur les articles 14 et 15 de l’AGPI, établit les
«Lignes directrices sur la portée des immunités parlementaires dont
bénéficient les membres de l’Assemblée parlementaire» (qui figurent
désormais à l’annexe III du Règlement) et souligne l’obligation
pour les autorités nationales compétentes de demander la levée de
l’immunité d’un membre de l’Assemblée avant de lui imposer des restrictions.
- Résolution 2127
(2016) et Recommandation 2095
(2016) «L’immunité parlementaire: remise en cause du périmètre
des privilèges et immunités des membres de l’Assemblée parlementaire»:
elles soulignent les risques liés à la perception que les régimes
d’immunité soient utilisés pour protéger les discours de haine ou
la corruption ; relèvent que l’inviolabilité parlementaire n’est
pas nécessaire dans les pays où l’État de droit est bien protégé,
mais qu’elle reste indispensable dans certaines démocraties en Europe ; énoncent
une série de principes que les États membres doivent prendre en
compte lorsqu’ils réexaminent leurs régimes nationaux d’immunité
parlementaire.
- Résolution 2126
(2016) «La nature du mandat des membres de l’Assemblée parlementaire»:
elle porte essentiellement sur les restrictions (sanctions «déguisées»)
imposées par les parlements nationaux des membres et relève les
manquements observés dans les procédures nationales, qui permettent
de remplacer des membres dans les délégations nationales ou de leur
imposer des restrictions de déplacement qui les empêchent de participer
aux travaux de l’Assemblée.
- Recommandation 2083
(2016) et Résolution 2087
(2016) «Les sanctions prises à l’encontre de parlementaires»:
l’Assemblée se penche sur la question des mesures restrictives dont
les parlementaires étrangers sont la cible (souvent appelées «listes
noires»), généralement dans le cadre d’un ensemble de sanctions
visant un État ; demande une nouvelle
fois aux États membres de respecter les textes statutaires relatifs
à la liberté de déplacement et au régime d’immunité ; compte tenu
de l’importance croissante de la «diplomatie parlementaire», recommande
l’imposition de garanties juridiques régissant l’inscription sur
les listes et les procédures de recours pour les personnes concernées
figurant sur les listes de «sanctions» ; demande en outre que les
membres des délégations d’observateurs et de partenaires pour la
démocratie bénéficient des mêmes privilèges et immunités que les
membres (ce qui a été approuvé par la suite par le Comité des ministres).
- Résolution 1490
(2006) «Interprétation de l’article 15.a. de l’Accord général
sur les Privilèges et Immunités du Conseil de l’Europe»: elle précise
que les immunités des membres de l’Assemblée protègent les membres
contre toute arrestation ou détention lorsqu’ils sont en mission
officielle pour l’Assemblée et exercent leurs fonctions de membres
de l’Assemblée, quel que soit leur pays d’origine, et que cette
immunité ne peut être restreinte, sauf si elle a été préalablement
levée par l’Assemblée – cette position a été confirmée par la suite
dans l’affaire Junqueras (interprétation des dispositions correspondantes
applicables au Parlement européen)Note.
- Résolution 1325
(2003) et Recommandation 1602
(2003) «Immunités des membres de l’Assemblée parlementaire»:
elles (i) mettent l’accent sur la nature évolutive des fonctions
des membres, qui couvrent les missions officielles en dehors de
l’enceinte de l’Assemblée, ainsi que les réunions des commissions et
de l’Assemblée plénière et (ii) aboutissent à la reconnaissance
par les États membres du laissez-passer visant à faciliter les déplacements
des membres de l’Assemblée.
2.4 La portée et l’interdépendance des
articles 13, 14 et 15 de l’Accord Général sur les Privilèges et
Immunités du Conseil de l’Europe
2.4.1 Statut juridique de l’article 13 de
l’Accord Général sur les Privilèges et Immunités du Conseil de l’Europe
15. L’article 13 de l’AGPI dispose
qu’«[a]ucune restriction d’ordre administratif ou autre n’est apportée
au libre déplacement des représentants à l’Assemblée Consultative
et de leurs suppléants se rendant au lieu de réunion de l’Assemblée
ou en revenant.» Les représentant·es et les suppléant·es sont des
«membres» de l’Assemblée et j’utiliserai ci-après le terme «membres»
pour désigner ces deux catégories.
16. Le «lieu de réunion» recouvre diverses obligations incombant
aux membres dans l’exercice de leurs fonctions, notamment les déplacements
pour assister aux sessions plénières ; aux réunions de la Commission permanente,
du Bureau ou du Comité présidentiel ; aux réunions des commissions
et commissions ad hoc, des sous-commissions et sous-commissions
ad hoc, ou d’autres réseaux, alliances ou plateformes ; ainsi que
les déplacements dans le cadre des fonctions de rapporteur·e (y
compris de corapporteur·e, rapporteur·e général·e et rapporteur·e
pour la jeunesse), ou les déplacements dans le cadre d’une mission
d’observation des élections ou en tant que représentant·e. Toutes
ces obligations font partie des réunions auxquelles s’appliquent
le régime des privilèges et immunités. Je propose que ce point soit
précisé dans le Règlement pour que la portée de cette disposition
soit définie avec plus de clarté et de sécurité juridique.
17. L’article 13 de l’AGPI énonce une obligation internationale
contraignante pour tous les États du Conseil de l’Europe, selon
laquelle ceux-ci ne peuvent apporter aucune restriction d’ordre
administratif ou autre au libre déplacement des membres vers et
depuis les réunions de l’Assemblée. L’article 13 ne laisse à ce
titre pas de marge d’appréciation aux autorités. Par conséquent,
le fait d’autoriser un membre de l’Assemblée à assister à une réunion
de l’Assemblée ne relève pas du pouvoir discrétionnaire des autorités,
qu’elles soient parlementaires, exécutives, judiciaires, de poursuite,
d’enquête ou autres ; il s’agit d’une obligation juridiquement contraignante.
2.4.2 Portée et interdépendance des articles 13,
14 et 15 de l’Accord Général sur les Privilèges et Immunités du
Conseil de l’Europe
18. Les immunités protégées par
les articles 13, 14 et 15 de l’AGPI sont interdépendantes. Par exemple:
- les restrictions à la liberté
de déplacement résultant de restrictions liées à une arrestation,
un placement en détention, des poursuites ou des restrictions de
voyage (y compris dans le cadre d’une libération sous caution ou
d’une interdiction de voyager) impliquent nécessairement de prendre
en considération les articles 13 et 15 de l’AGPI ;
- les restrictions à la liberté de déplacement imposées
aux membres en raison de leurs votes ou des opinions qu’ils expriment
lors des réunions de l’Assemblée impliquent nécessairement d’examiner
les articles 13 et 14 de l’AGPI.
19. Compte tenu du caractère indissociable de certaines des dispositions
des articles 13, 14 et 15 de l’AGPI, ainsi que des enseignements
tirés récemment du traitement d’affaires relatives à l’immunité
de membres de l’Assemblée, la commission m’a chargé de veiller à
ce que toutes mes propositions de modifications ou recommandations
soient aussi prises en compte lors de toute réflexion secondaire
sur les articles 14 et 15 de l’AGPI, afin d’assurer la cohérence
de l’approche adoptée en matière d’immunités des membres de l’Assemblée.
Cet aspect est important, notamment pour l’examen des questions
suivantes:
- l’approche à adopter
dans le cas de l’imposition potentielle de restrictions de déplacement
ou de détention, à la suite de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites
pénales, notamment pour défendre et éventuellement lever l’immunité
(ce qui suppose d’examiner les articles 13 et 15 de l’AGPI) ;
- la «liste noire» qui serait appliquée par l’Azerbaïdjan
et qui semblerait imposer une interdiction d’entrée sur son territoire
à au moins 77 membres en raison de leur vote en tant que membres
de l’Assemblée (ce qui suppose d’examiner les articles 13 et 14
de l’AGPI).
2.4.3 Immunités de l’Assemblée parlementaire
prévues par l’Accord Général sur les Privilèges et Immunités du
Conseil de l’Europe
20. Les immunités parlementaires
ci-après sont protégées et garanties par l’AGPI, le Statut et le
Règlement:
- immunité absolue
en ce qui concerne les opinions exprimées ou les votes émis lors
des réunions de l’Assemblée (article 14 de l’AGPI et article 40
du Statut du Conseil de l’Europe);
- liberté de déplacement des membres de l’Assemblée vers
et depuis les lieux de réunion de l’Assemblée – assortie d’une interdiction
expresse d’imposer des restrictions d’ordre administratif ou autre
à cette liberté de déplacement (article 13 de l’AGPI, article 73
du Règlement). Cela inclut les immunités suivantes et celles qui
leur sont liées:
- immunité de
détention – sauf en cas de levée de cette immunité par l’Assemblée
(articles 13 et 15 de l’AGPI, article 3 du Protocole additionnel
à l’AGPI, article 40 du Statut et article 73 du Règlement);
- immunité contre l’imposition d’une interdiction de voyager,
(1) sauf si l’interdiction de voyager autorise expressément tous
les déplacements pour se rendre à des réunions de l’Assemblée ;
ou (2) si l’Assemblée a levé cette immunité (articles 13 et 15 de
la GAPI lus conjointement, article 40 du Statut et article 73 du
Règlement);
- immunité d’arrestation, sauf en cas de flagrant délit
(article 15 de l’AGPI);
- immunité de poursuites – en particulier:
- immunité de poursuites sur le
territoire de tout autre État membre (article 15(b) de l’AGPI, article 3
du Protocole additionnel à l’AGPI, article 40 du Statut et article 73
du Règlement);
- sur le territoire national, immunité de poursuites selon
les mêmes conditions que celles prévues par le régime national de
l’immunité parlementaire en matière de poursuites (article 15 de
l’AGPI, article 3 du Protocole additionnel à l’AGPI, article 40
du Statut et article 73 du Règlement); l’application de cette immunité
suppose de comprendre la portée de la législation nationale prévoyant
l’immunité parlementaire).
21. Je propose que cette approche plus pragmatique des immunités
ainsi que leurs implications pour certaines procédures spécifiques
relevant du système de justice pénale soit intégrée à la version
révisée des Lignes directrices sur les immunités parlementaires.
3 Situations dans lesquelles des restrictions
ou des interdictions ont été imposées à la liberté de déplacement
de membres de l’Assemblée parlementaire, les empêchant d’exercer
leurs fonctions et de voyager en qualité de membres de l’Assemblée
22. Il convient avant tout de souligner
que les restrictions aux déplacements de membres prennent différentes
formes et sont de différentes natures, de sorte que les méthodes
utilisées pour y répondre sont elles aussi différentes. Dans le
questionnaire comme dans mes échanges avec les membres, je me suis
efforcé de mieux comprendre le type et la nature des obstacles au
libre déplacement des membres de l’Assemblée. Les obstacles suivants
ont été identifiés:
- des règles
ou pratiques internes des parlements nationaux restreignent les
déplacements ou empêchent la participation des membres, notamment
pour les raisons suivantes: (i) un manque de financement ; (ii) des
restrictions concernant la participation des suppléant·es/remplaçant·es ;
(iii) des contraintes, pour des raisons politiques, imposées par
le chef de délégation ou le président du parlement et qui entravent la
participation des membres de l’opposition ; (iv) les parlements
nationaux ou les groupes politiques empêchent les déplacements des
membres lorsque des votes sont prévus dans les parlements nationaux ;
- des restrictions à la sortie du territoire empêchent les
membres de quitter un pays (le cas est plutôt rare, mais peut se
produire en période de loi martiale ou en cas de restrictions sanitaires,
par exemple lors de la pandémie de covid-19) ;
- des restrictions à l’entrée sur le territoire, notamment
pour des questions de visas, mais aussi à cause des listes noires
de parlementaires faisant l’objet de sanctions ;
- des restrictions aux déplacements sont imposées à la suite
de procédures pénales en cours susceptibles d’empêcher ou d’entraver
l’exécution par les membres de leur fonction en tant que membres
de l’Assemblée (par exemple, interdiction de voyager, assignation
à résidence, couvre-feu ou détention).
3.1 Synthèse des réponses au questionnaire
23. Le 18 décembre 2024, j’ai adressé
un questionnaire aux secrétaires des délégations nationales à l’Assemblée.
J’ai rédigé une note d’information résumant les réponses des 18 délégations
ayant répondu
Note,
à savoir: Allemagne, Andorre, Autriche, Belgique, Bulgarie, Croatie,
Espagne, France, Irlande, Italie, Lettonie, Liechtenstein, Macédoine
du Nord, Malte, Pays-Bas, Portugal, Slovénie et Suède.
24. Dans les réponses figuraient la composition des délégations
nationales, les règles en matière de financement des déplacements,
les restrictions aux déplacements des parlementaires (notamment
en cas de conflit de calendrier), les incidences des procédures
pénales sur la liberté de déplacement des membres de l’Assemblée,
ainsi que les restrictions à l’entrée et à la sortie du territoire.
25. En ce qui concerne la composition des délégations nationales
et la répartition des sièges, la plupart des pays appliquent des
méthodes proportionnelles, comme la méthode D’Hondt, parfois en
veillant à un équilibre global de la représentation dans les assemblées
parlementaires internationales. Pour la plupart, ils accordent une
autonomie aux partis ou groupes parlementaires, en leur permettant
de désigner directement leurs candidats. La procédure d’approbation
formelle des délégations varie. Certains pays exigent que la composition
de la délégation soit approuvée par un vote en plénière, ce qui
peut avoir une incidence sur la composition de la délégation.
26. Pour ce qui est des règles relatives au financement des déplacements,
la plupart des pays permettent à tous les membres d’assister aux
réunions plénières de l’Assemblée et prennent en charge leurs frais
de déplacement. Dans de nombreux pays, les déplacements des remplaçant·es
ne sont pris en charge qu’en l’absence du membre titulaire de la
commission, alors que dans d’autres, les membres titulaires et les membres
remplaçants d’une commission sont tous autorisés à assister aux
réunions de leur commission. Nombre de délégations disposent d’un
budget global ou d’une enveloppe globale et, dans certains pays,
les déplacements dépendent du budget disponible ou sont soumis à
autorisation.
27. Concernant les restrictions de voyage et les priorités parlementaires,
les restrictions parlementaires officielles à la participation à
l’Assemblée sont rares, mais il existe quelques exceptions ; c’est
le cas notamment en Allemagne, en Andorre, en Espagne, à Malte et
en Macédoine du Nord. Dans tous les pays, les priorités et les pratiques
politiques nationales influencent sensiblement les décisions en
matière de participation, en particulier en cas de votes importants
au parlement national. La plupart des pays accordent aux parlementaires
une large autonomie pour décider de leur participation, mais les
décisions qui ont trait aux déplacements sont souvent dictées par
les groupes politiques ou la présidence du parlement.
28. Seuls quelques pays ont mis en place des mécanismes formels
pour résoudre les conflits entre les responsabilités nationales
et les responsabilités internationales. À titre d’exemple, on peut
citer l’organisation des réunions plénières et des commissions ainsi
que des votes de manière à éviter les conflits avec l’Assemblée
Note, la
possibilité de voter par procuration aux sessions nationales en
cas de participation aux réunions de l’Assemblée
Note, la possibilité de faire
un aller-retour pendant une session de l’Assemblée pour pouvoir
voter
Note,
les systèmes d’appariement permettant aux partis de coalition et
d’opposition d’équilibrer les votes et les absences
Note, la coordination de l’ordre
du jour parlementaire pour tenir compte de l’absence des membres
de l’Assemblée
Note,
la participation en ligne
Note et le vote à distance
Note.
29. Aucun des pays ayant répondu au questionnaire n’impose de
restrictions formelles à la sortie du territoire. Concernant les
visas, certains pays n’exigent généralement pas de visa pour les
membres de l’Assemblée détenteurs d’un passeport diplomatique ou
officiel, tandis que d’autres en exigent un, en fonction du type
de passeport et du pays d’émission. Les autorités nationales fournissent
diverses formes d’assistance pour l’obtention d’un visa – notes
verbales, traitement accéléré ou exonération des frais pour les
missions officielles –, mais la pratique varie considérablement
d’un pays à l’autre. Le laissez-passer du Conseil de l’Europe ne
constitue généralement pas, à lui seul, un titre suffisant pour
autoriser l’entrée sur le territoire d’un pays ; par conséquent,
la vérification du caractère officiel de la mission, notamment au
moyen d’une note verbale, demeure nécessaire dans la majorité des
pays. La connaissance et la reconnaissance du laissez-passer sont
très variables ; dans certains pays, il est peu pris en compte,
tandis que dans d’autres, il permet d’entrer sur le territoire sans
visa.
30. Quant aux incidences des procédures pénales sur la liberté
de déplacement des membres de l’Assemblée, les lois et les pratiques
varient d’un État membre du Conseil de l’Europe à l’autre. La majorité
des pays ayant répondu au questionnaire ont indiqué ne connaître
que très peu de cas où des restrictions ont été imposées aux déplacements
de parlementaires impliqués dans des procédures pénales, soit parce
que cela n’est pas possible, soit parce que cela ne se produit pas
en pratique. Certains pays, comme l’Allemagne, la France ou la Lettonie,
demanderaient la levée de l’immunité pour restreindre la liberté
de déplacement d’un parlementaire. En Macédoine du Nord et au Portugal,
si un tribunal imposait des restrictions de déplacement à un parlementaire
dans le cadre d’une enquête pénale, une autorisation judiciaire
serait nécessaire pour qu’il puisse voyager dans le cadre des activités
de l’Assemblée.
3.2 L’Arménie et l’imposition de restrictions
aux déplacements d’un membre de l’Assemblée parlementaire
3.2.1 Contexte de la visite et cas de M. Gevorgyan
31. Pour les besoins de ce rapport,
je me suis rendu en Arménie les 19 et 20 mai 2025. Ce pays a été
choisi, car un membre de l’Assemblée, M. Armen Gevorgyan (Arménie,
CEPA), fait l’objet, dans le cadre d’une affaire pénale en cours,
de restrictions de déplacement qui affectent sa capacité à participer
aux travaux de l’Assemblée dans le cadre de ses fonctions. Plusieurs
courriers ont été adressés par les présidents successifs de l’Assemblée
aux autorités arméniennes afin de leur rappeler l’immunité dont
bénéficie M. Gevorgyan en tant que membre de l’Assemblée, ainsi
que les obligations juridiquement contraignantes incombant à l’Arménie
en vertu de l’AGPI. Cette visite n’avait en aucun cas pour objet
d’enquêter sur cette affaire pénale ni d’exercer une quelconque
influence sur celle-ci, ce qui dépasse totalement le cadre de ce
rapport. Mon intérêt portait exclusivement sur l’expérience pratique
du fonctionnement d’une interdiction judiciaire de voyager, laquelle s’est
révélée instructive pour l’examen de l’application de l’article 13
de l’AGPI dans le contexte des restrictions de voyage imposées à
un membre siégeant à l’Assemblée.
32. Sans entrer dans les détails de l’affaire de M. Gevorgyan
– ce n’est pas l’objet du rapport –, il convient, pour faciliter
la compréhension, de préciser que M. Gevorgyan fait l’objet de poursuites
pénales dans deux dossiers distincts, tous deux antérieurs à son
élection au parlement et donc avant qu’il ne devienne membre de
l’Assemblée parlementaire.
- en
2018, M. Gevorgyan, ainsi que d’autres personnes, a fait l’objet
d’une enquête et a été inculpé en relation avec l’usage de la force
par la police nationale et les forces militaires le 1er mars
2008, qui avait entraîné la mort de 10 manifestants;
- M. Gevorgyan a été inculpé en 2021 à la suite d’une enquête
sur des allégations de corruption et de blanchiment d’argent.
33. M. Gevorgyan et ses co-accusés contestent ces accusations.
M. Gevorgyan estime que les poursuites sont motivées par des considérations
politiques. Plusieurs points de procédure ont été soulevés, en particulier concernant
(i) le respect et l’étendue de l’immunité parlementaire arménienne
de M. Gevorgyan ; (ii) le respect de son immunité en tant que membre
de l’Assemblée ; (iii) le régime des prescriptions ; (iv) la conduite
des autorités judiciaires, notamment leur impartialité et leur indépendance ;
(v) la diligence dans le déroulement de la procédure.
3.2.2 L’immunité parlementaire en Arménie
et son incidence sur les immunités de l’Assemblée parlementaire
34. En Arménie, l’immunité parlementaire
protège les membres du parlement contre l’ouverture de poursuites
pénales et la privation de liberté (sauf en cas de flagrant délit,
la détention étant limitée à un maximum de 72 heures), à moins que
les autorités n’aient obtenu une autorisation de l’Assemblée nationale (article 96(2)
de la Constitution). Dans un arrêt rendu en 2021, la Cour constitutionnelle
a précisé que l’article 96(2) exige la libération immédiate des
personnes détenues qui sont ensuite élues au parlement. Elle précisait
également que lorsqu’une procédure pénale était engagée à l’encontre
d’une personne avant son élection à l’Assemblée nationale, il n’était
pas nécessaire d’obtenir le consentement de l’Assemblée nationale pour
poursuivre la procédure pénale à l’encontre de cette personne (c’est-à-dire
qu’un député ne bénéficie pas de l’immunité contre la poursuite
d’une procédure pénale engagée avant son élection au parlement).
À cet égard, il convient de rappeler que M. Gevorgyan a été élu
député en 2021 et que les poursuites sont antérieures à son élection
au Parlement.
3.2.3 Application de l’interdiction de voyager
dans le cadre d’une procédure pénale et de l’article 13 de l’AGPI
35. Depuis 2018, M. Gevorgyan est
frappé d’une interdiction de voyager au titre des «mesures préventives» dont
il fait l’objet dans le cadre de cette procédure. Cette mesure est
sans doute l’une des moins contraignantes qui puissent être imposées
à une personne mise en cause, les autres options étant la mise en liberté
sous caution (impliquant le versement d’une garantie) ou encore
une interdiction totale de voyager (sans possibilité d’obtenir une
dérogation)
Note. Ainsi,
pour chaque réunion de l’Assemblée, M. Gevorgyan doit d’abord obtenir
l’autorisation de l’instance chargée de la procédure pénale (tribunal
ou enquêteur), ce qui l’oblige à déposer une demande formelle et
à comparaître devant un juge, avec tous les frais d’avocat, le temps
et les démarches que cela implique. Depuis 2018, M. Gevorgyan rencontre
des difficultés à quitter le pays, y compris depuis qu’il est devenu
membre du Parlement arménien et membre de l’Assemblée en 2021. Il
semble en effet que, lors de l’examen de ses demandes, le tribunal
ne soit pas toujours informé de l’obligation légale d’autoriser
les déplacements liés aux travaux de l’Assemblée dans le cadre de
l’AGPI. En particulier:
- Entre
2021 et 2022, les autorités judiciaires et/ou d’enquête ont refusé
à M. Gevorgyan l’autorisation d’assister aux réunions de l’Assemblée.
Dans une lettre datée du 7 avril 2022, le Président de l’Assemblée
de l’époque, a confirmé et défendu les immunités de M. Gevorgyan
en sa qualité de membre de l’Assemblée. D’autres lettres ont également
été adressées aux autorités arméniennes en 2022 et 2023, leur demandant
de prendre les mesures nécessaires pour permettre à M. Gevorgyan d’assister
aux réunions de l’Assemblée. Certains déplacements ont été autorisés
en 2022 et 2023, malgré la persistance de certaines complications.
- Le juge de première instance chargé de l’affaire de M. Gevorgyan
a été démis de ses fonctions le 16 juillet 2024 et n’a été remplacé
qu’au mois de septembre 2024. Durant cette période, M. Gevorgyan s’est
retrouvé dans l’impossibilité de voyager, en l’absence de juge compétent
pour autoriser ses déplacements. Dans une lettre adressée au Président
de l’Assemblée nationale arménienne, le Président de l’Assemblée
parlementaire, a rappelé les privilèges et immunités dont bénéficie M. Gevorgyan
en vertu de l’AGPI et a fait part de ses préoccupations quant au
fait que ce dernier ne puisse pas participer aux réunions de l’Assemblée.
- En novembre 2024, le tribunal anticorruption a refusé
la demande de M. Gevorgyan de participer à la réunion de la commission
des questions sociales, de la santé et du développement durable, prévue
les 5 et 6 décembre 2024. Le 22 novembre 2024, le Président de l’Assemblée
parlementaire a donc adressé un courrier au Président de l’Assemblée
nationale, pour rappeler l’obligation internationale contraignante
qui incombe aux autorités arméniennes de ne pas restreindre la liberté
de déplacement des membres de l’Assemblée pour assister aux réunions
de celle-ci, et solliciter son intervention. Finalement, M. Gevorgyan
a pu participer à la réunion de décembre.
- En mars 2025, des préoccupations subsistaient quant à
la réticence persistante du tribunal à accorder des autorisations
de déplacement à M. Gevorgyan pour qu’il puisse participer aux réunions
de l’Assemblée. Le 4 avril 2025, le Président de l’Assemblée parlementaire
a adressé une nouvelle lettre au président de l’Assemblée nationale
arménienne, dans laquelle il soulignait une nouvelle fois les obligations
découlant de l’AGPI. Depuis lors, M. Gevorgyan a pu assister aux
réunions de l’Assemblée, mais les contraintes administratives restent
particulièrement lourdes.
36. Le fonctionnement de l’interdiction de voyager est complexe.
En effet, au lieu d’autoriser tous les déplacements liés à l’Assemblée,
l’organe chargé de la procédure pénale (le juge ou l’enquêteur)
exige une requête distincte pour obtenir une autorisation pour chaque
réunion. Cette approche manifestement chronophage constitue un obstacle
pratique inutile au fonctionnement efficace de l’article 13 de l’AGPI.
En outre, les autorités ne semblent pas faire de distinction entre
les déplacements de l’Assemblée qui devraient être protégés de plein
droit en vertu de l’AGPI et les autres «voyages d’affaires», qu’il
considère apparemment comme relevant tous de son pouvoir discrétionnaire.
37. Lors des réunions, il m’a semblé que les personnes connaissaient
plus ou moins l’existence de l’AGPI et de ses exigences. Il était
généralement admis que, selon le droit arménien, les obligations
internationales contraignantes pour l’Arménie – telles que celles
découlant de l’AGPI – faisaient partie intégrante du droit national
et primaient sur le droit interne ordinaire. Toutefois, la connaissance
concrète de l’AGPI et de ses dispositions spécifiques semblait moins
claire.
38. Une meilleure formation et information des enquêteurs, des
procureurs et des magistrats sur leurs obligations juridiquement
contraignantes lorsqu’ils traitent d’affaires qui concernent l’immunité
parlementaire, et plus particulièrement les immunités des membres
de l’Assemblée en vertu de l’AGPI, pourraient contribuer à résoudre
les difficultés qui se sont posées dans l’affaire de M. Gevorgyan.
3.3 Autres cas observés ces dernières
années
39. Au fil des années, les Présidents
successifs de l’Assemblée sont intervenus à plusieurs reprises pour défendre
les immunités dont bénéficient les membres de l’Assemblée
NoteNote. Le non-respect
par certains États membres des immunités prévues par l’AGPI n’est
pas un phénomène nouveau
Note.
Toutefois, à d’autres occasions, les États ont clairement cherché
à se conformer aux exigences de l’AGPI, notamment en sollicitant une
levée d’immunité
Note ou en veillant à garantir
le libre déplacement des membres de l’Assemblée. Ces dernières années,
des questions spécifiques ont été soulevées, mettant en évidence
les difficultés liées au respect des immunités et du libre déplacement
des membres de l’Assemblée, comme exposé ci-dessous.
3.3.1 Ukraine: restrictions administratives
dues à l’application de la loi martiale
40. La loi martiale est en vigueur
en Ukraine depuis l’agression à grande échelle de la Fédération
de Russie. Pour les membres du parlement ukrainien, cela signifie
qu’ils doivent obtenir l’autorisation du président du parlement,
la Verkhovna Rada, pour chaque déplacement à l’étranger, y compris
pour chaque voyage effectué dans l’exercice de leurs fonctions de
membres de l’Assemblée. Même si l’instauration de la loi martiale
est compréhensible compte tenu des circonstances exceptionnelles,
les exigences de la loi martiale créent des obstacles administratifs
susceptibles de compromettre l’organisation en temps voulu des déplacements
des membres ukrainiens de l’Assemblée.
41. Certains membres de la délégation ukrainienne se sont heurtés
à des refus – ou à des menaces de refus – de voyager. Ces problèmes
résultaient en partie d’une confusion quant à la définition des
missions constituant des voyages «dans l’exercice de leurs fonctions»
en tant que membres de l’Assemblée. L’Assemblée a dû expliquer à
la Verkhovna Rada que les déplacements pour se rendre aux réunions
du Bureau et de la Commission permanente de l’Assemblée – notamment
pour un président de commission également membre du Bureau – étaient
également indispensables dans le cadre des fonctions de ce membre en
tant que membre de l’Assemblée. Cette situation a ainsi fait obstacle
aux déplacements, pour les besoins de l’Assemblée, de M. Oleksii
Goncharenko (Ukraine, CEPA), qui est président de la commission
des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées depuis janvier
2024 et qui est donc tenu d’assister aux réunions du Bureau et de
la Commission permanente dans le cadre de cette fonction.
3.3.2 Membres de l’Assemblée menacés par
des mandats d’arrêt émis par la Fédération de Russie
42. Depuis plusieurs années, et
plus particulièrement depuis qu’elle a lancé sa guerre d’agression
à grande échelle contre l’Ukraine, la Fédération de Russie a menacé
plusieurs membres de l’Assemblée de mandats d’arrêt, que ce soit
avant ou après l’ouverture de prétendues procédures pénales. De
telles menaces peuvent avoir un effet dissuasif sur les déplacements
des membres concernés de l’Assemblée, s’ils n’ont pas l’assurance
que les voyages qu’ils effectuent dans l’exercice de leurs fonctions
de membres de l’Assemblée seront protégés et qu’ils bénéficieront
d’une immunité totale contre toute arrestation ou détention en rapport avec
de telles menaces de la part de la Fédération de Russie (voire d’autres
pays).
43. Le fait que la Fédération de Russie puisse chercher à détourner
les mécanismes d’Interpol pour tenter d’obtenir des mandats d’arrêt
à l’encontre de membres de l’Assemblée, par exemple à l’encontre
de M. Oleksii Goncharenko (Ukraine, CEPA), est également préoccupant.
Selon moi, il serait donc opportun que l’Assemblée informe Interpol
les immunités d’arrestation ou de poursuite dont bénéficient les
membres lorsqu’ils voyagent dans le cadre de leurs fonctions parlementaires.
Dès lors, les mandats d’arrêt seraient injustifiés. En outre, Interpol
devrait être informé du caractère hautement politique de ces prétendues poursuites
pénales engagées par la Fédération de Russie.
3.3.3 Membres de l’Assemblée confrontés
à des obstacles administratifs pour voyager dans le cadre de leurs
activités au sein de l’Assemblée
44. Il arrive que des membres de
l’Assemblée signalent que l’administration de leur parlement national restreint
ou refuse leurs demandes de voyages liés à l’exercice de leurs fonctions
parlementaires. Les raisons de ces restrictions – (1) mise en place
de procédures administratives bureaucratiques pour approuver les voyages
ou (2) refus dans des cas individuels – ne sont pas toujours claires.
45. Dans certains cas, ces refus semblaient motivés par des considérations
politiques, par exemple lorsque le chef de la délégation ou le président
du parlement appartient à un groupe politique différent de celui
du membre concerné et que le refus résulte d’une animosité personnelle
ou politique. De tels obstacles et refus ne sauraient, bien entendu,
constituer un motif acceptable pour restreindre les droits et obligations
en matière de libre déplacement prévus par l’AGPI. Ils compromettent
le caractère démocratique et pluraliste des travaux de l’Assemblée,
en particulier si les membres de l’opposition se voient empêchés
de participer en raison de contrôles et restrictions injustifiés
imposés par des membres haut placés de la majorité au pouvoir.
46. Dans d’autres cas, des restrictions ont été imposées parce
qu’un vote important devait avoir lieu au parlement national. S’il
est compréhensible que les responsables politiques aient un avis
sur l’opportunité pour les membres d’être présents lors de votes
au parlement national, il devrait revenir aux membres de l’Assemblée
– en tenant bien sûr compte des positions de leurs groupes politiques,
de l’avis du président du parlement et d’autres considérations –
de décider s’ils souhaitent participer à une réunion de l’Assemblée
ou donner la priorité à d’autres questions. Il appartient à chaque
parlementaire de définir ses priorités, dans la mesure où il est
responsable, devant son électorat, des choix qu’il fait et des décisions
qu’il prend.
47. Le fait que certains membres de la délégation roumaine aient
été empêchés d’assister à la partie de session de juin 2025 de l’Assemblée,
apparemment en raison d’un vote important au parlement national concernant
la formation du gouvernement, a suscité une certaine inquiétude.
Mme Dumitrina Mitrea (Roumanie, CEPA),
en particulier, s’est vu refuser l’autorisation de voyager, et ce,
malgré son souhait en tant que membre de l’Assemblée (en fin de
compte, elle a organisé elle-même son voyage).
48. Ces dernières années, des difficultés ont été signalées concernant
Mme Bisara Kostadinovska-Stojchevska
(Macédoine du Nord, SOC), membre de l’opposition, qui a été empêchée
de voyager (ou dont les autorisations de voyage ont été retardées
ou refusées). Ces obstacles semblent résulter d’une combinaison de
procédures administratives excessivement complexes nécessitant l’intervention
et l’approbation du chef de délégation et du président du parlement,
ainsi que de difficultés liées au fait que Mme Bisara
Kostadinovska-Stojchevska appartient à un autre parti (d’opposition)
et, semble-t-il, à des contraintes budgétaires. La mise en place
d’un système plus clair, permettant d’approuver automatiquement
tous les déplacements nécessaires dans le cadre des obligations
des membres d’une délégation nationale, contribuerait sans aucun
doute à éviter de perturber inutilement leur participation effective.
49. Les restrictions de déplacement ne concernent pas uniquement
les membres de l’Assemblée, mais également les membres observateurs.
Récemment, par exemple, le fait que le Président du Sénat mexicain ait
apparemment refusé d’autoriser le sénateur Marko Cortés Mendoza,
membre suppléant de la délégation mexicaine à l’Assemblée parlementaire,
à se rendre à la partie de session de juin 2025, alors que celui-ci
devait remplacer un membre observateur, a suscité des inquiétudes.
Il a été suggéré que ce refus était motivé par des raisons politiques,
ce qui, là encore, constituerait un motif de refus inapproprié et
porterait atteinte aux principes du débat démocratique pluraliste.
La
Résolution 2087 (2016) et la
Recommandation 2083
(2016) ont déjà souligné que les membres des délégations d’observateurs,
d’invités spéciaux et de partenaires pour la démocratie devraient
bénéficier de protections similaires à celles dont bénéficient les
membres de l’Assemblée.
3.3.4 Membres de l’Assemblée dont les déplacements
ont été restreints pour des raisons budgétaires ou de financement
50. Il arrive que des membres de
l’Assemblée signalent que leurs projets de déplacement dans l’exercice de
leurs fonctions ont été restreints ou refusés en raison de restrictions
budgétaires ou de financement imposées par leur parlement national.
C’est rarement le cas lorsqu’ils doivent participer aux sessions
plénières, mais cela peut arriver lorsqu’ils doivent participer
à des commissions, des sous-commissions ou des commissions ou sous-commissions
ad hoc.
51. Comme l’a clairement montré le questionnaire, si la plupart
des délégations nationales financent les frais de déplacement à
la session plénière de tous les membres de la délégation nationale,
certains pays ont indiqué qu’ils ne finançaient les frais de déplacement
des membres suppléants qu’en l’absence du représentant (Croatie,
Macédoine du Nord, Portugal, Slovénie, Espagne, par exemple). Par
ailleurs, alors que beaucoup de pays financent les voyages des membres
titulaires et remplaçants des commissions (Allemagne, France, Suède),
certains ne financent les déplacements des remplaçants que lorsqu’ils
remplacent un membre titulaire (Autriche, Belgique, Croatie, Irlande,
Pays-Bas, Macédoine du Nord, Portugal, Slovénie, Espagne). L’Andorre semble
limiter davantage encore la participation aux commissions, en ne
finançant que les déplacements effectués pour participer aux commissions
présentant un intérêt national. Enfin, de nombreuses délégations nationales
disposent d’un budget global ou d’une enveloppe budgétaire, avec
des plafonds spécifiques (Croatie, Irlande, Portugal).
52. Les déplacements d’une ancienne membre de la délégation islandaise,
Mme Sunna Ævarsdóttir (Islande, SOC),
particulièrement active au sein de l’Assemblée de janvier 2017 à
janvier 2025, ont donné lieu à des problèmes spécifiques: ses demandes
de déplacement ont été refusées en raison des limites budgétaires
imposées à ses déplacements pour 2025.
3.3.5 Les «listes noires» établies par l’Azerbaïdjan
sur la base des votes des membres sur les résolutions de l’Assemblée
53. L’inviolabilité parlementaire
concernant les opinions exprimées ou les votes émis dans les parlements nationaux
et les assemblées interparlementaires est un principe démocratique
fondamental de toutes les démocraties et est réaffirmée dans l’article 14
de l’AGPI et l’article 40 du Statut du Conseil de l’Europe.
54. L’Azerbaïdjan aurait établi une «liste noire» des membres
de l’Assemblée qui ont voté en faveur de certaines résolutions –
en particulier la
Résolution 2527
(2024), «Contestation, pour des raisons substantielles, des
pouvoirs non encore ratifiés de la délégation parlementaire de l’Azerbaïdjan»
– ou prononcé des discours dans le cadre des travaux de l’Assemblée,
ce qui a déplu au Gouvernement azerbaïdjanais
Note. Les personnes figurant
sur cette liste auraient l’interdiction d’entrer sur le territoire
de l’Azerbaïdjan. Le Président Aliyev a récemment annoncé que le
Président de l’Assemblée avait été ajouté à cette liste
Note.
55. Sur cette «liste noire» figurent au moins 77 membres de l’Assemblée
venant des pays suivants: Allemagne, Andorre, Arménie, Autriche,
Belgique, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Danemark, Espagne, Finlande,
France, Grèce, Irlande, Islande, Italie, Lituanie, Luxembourg, Malte,
Monaco, Norvège, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni, Saint-Marin, Slovénie,
Suède, Suisse et Türkiye. Au total, des parlementaires de 38 des
46 États membres du Conseil de l’Europe seraient concernés. L’existence
d’une telle liste, établie en réaction à des votes ou des propos
exprimés dans l’hémicycle, témoigne d’un manque de bonne foi dans l’approche
adoptée par l’Azerbaïdjan à l’égard de ses obligations en tant que
membre.
56. Le comportement des autorités azerbaïdjanaises n’a pas seulement
conduit à l’établissement de listes, mais a également affecté la
liberté de déplacement des membres de l’Assemblée. Ainsi, un membre
suisse de l’Assemblée, Niklaus-Samuel Gugger, figure sur la «liste
noire». M. Gugger, qui devait participer à une mission d’observation
des élections de l’Assemblée parlementaire et de l’OSCE en Azerbaïdjan,
a été arrêté au contrôle de l’immigration et retenu pendant trois
heures à l’aéroport par la police qui lui a refusé l’entrée, a confisqué
son passeport, puis l’a renvoyé en Türkiye. Son passeport ne lui
a été restitué qu’à son arrivée sur le territoire turc
Note.
3.3.6 La Pologne et le cas de M. Marcin
Romanowski
57. L’arrestation de M. Marcin
Romanowski (Pologne, CEPA) et les poursuites engagées à son encontre
en Pologne, en 2024, ont conduit le Président de l’Assemblée à défendre
son immunité parlementaire, le Procureur général de Pologne à demander
la levée de l’immunité de M. Romanowski et l’Assemblée à adopter une
résolution levant l’immunité de M. Romanowski
Note.
58. À la suite de la levée de son immunité parlementaire, M. Romanowski
a quitté la Pologne pour échapper à la justice polonaise et vit
depuis en Hongrie. Depuis lors (soit depuis l’automne 2024), M. Romanowski
n’a assisté à aucune réunion du Sejm (le parlement polonais) ou
de l’Assemblée.
59. Au moment de la présentation des pouvoirs en janvier 2025,
le nom de M. Romanowski ne figurait pas sur la liste de la délégation
polonaise – à la place, il y avait un espace vide, prévu pour l’un
des membres du PiS, le groupe politique de M. Romanowski. Il me
semble que le PiS souhaitait que M. Romanowski reste membre de l’Assemblée,
mais que les autorités du Sejm – notamment son président – ont retiré
son nom, au motif qu’il n’assistait plus aux réunions du Sejm et
qu’il se soustrayait à la justice polonaise en vivant en Hongrie.
Les autorités du Sejm ont invité le PiS à présenter un candidat
suppléant, ce que le parti a refusé de faire. Un espace vide a donc
été conservé pour le PiS sur la liste de la délégation nationale
polonaise, conformément à la répartition équitable des sièges entre
les partis ou groupes politiques au sein de la délégation. Le 26 juin
2025, sous l’autorité de la commission du Règlement, j’ai donc écrit
à Mme Agnieszka Pomaska (Pologne, PPE/DC),
en tant que cheffe de la délégation nationale polonaise, pour lui
demander des précisions sur la procédure et le processus décisionnel
ayant conduit à l’exclusion de M. Romanowski de la délégation en
janvier 2025. Plus précisément, je lui ai demandé (i) la position
du parti PiS, (ii) qui avait pris la décision d’exclure M. Romanowski
de la délégation nationale, (iii) les raisons motivant cette exclusion
et (iv) le déroulement exact de cette prise de décision. Au moment
de la rédaction du rapport, je n’avais reçu aucune réponse à cette
lettre.
4 Conclusions
et propositions
4.1 Obstacles administratifs dressés par
les autorités parlementaires nationales
4.1.1 Composition de la délégation nationale
60. La liberté de circulation des
membres de l’Assemblée peut évidemment être affectée par des changements
dans la composition d’une délégation nationale. Les délégations
nationales à l’Assemblée devraient, conformément aux principes de
représentation équitable et de représentation des sexes, et comme le
prévoit l’article 6 du Règlement, refléter la composition politique
du parlement national concerné.
61. En outre, sous réserve des règles internes d’un parlement
national et conformément aux principes de représentation équitable
établis dans la
Résolution
1798 (2011), «[l]es candidats proposés par un groupe politique devraient
en général être acceptés comme membres – représentants ou suppléants
– s’ils satisfont aux critères prévus par les règles nationales
de procédure»
Note.Ceci
est évidemment soumis à l’obligation (énoncée à l’article 6.2.c
du Règlement) faite à tous les membres de l’Assemblée de s’engager
à respecter les objectifs et principes fondamentaux de l’Organisation
et à se conformer au Code de conduite des membres de l’Assemblée
parlementaire.
62. La décision de retirer le nom d’un membre de la délégation
nationale alors même que ce membre a été proposé par son parti politique
conformément au principe d’une représentation équitable n’est pas
sans conséquences, dans la mesure (1) où elle prive le membre concerné
de la possibilité de participer aux travaux de l’Assemblée; (2)
où les délégations nationales sont souvent constituées et sélectionnées
pour la durée du mandat du parlement national, de sorte que cette
décision peut interférer avec une répartition convenue; et (3) dans
l’esprit d’une représentation équitable, je considère qu’en principe,
il devrait appartenir aux partis politiques nationaux de sélectionner
leurs membres au sein de la délégation nationale (sans interférence d’autres
partis politiques, de la présidence du parlement national ou du
comité des présidents). De mon point de vue, c’est la réputation
du parti politique qui est engagée dans la sélection de ses membres
et il n’appartient à nul autre d’interférer dans ce processus.
4.1.2 L’approche adoptée par les autorités
parlementaires et politiques à l’égard de la participation aux réunions
de l’Assemblée parlementaire et du financement des déplacements
qui y sont liés
63. Si la majorité des délégations
nationales et des parlements nationaux utilisent les meilleures
pratiques en ce qui concerne la facilitation de la participation
et le financement des déplacements des membres afin de leur permettre
d’assister aux réunions de l’Assemblée, il existe toutefois de ce
point de vue des disparités. Les freins trouvent souvent leurs origines
dans une méconnaissance des obligations juridiques découlant de
la qualité de membre de l’Assemblée, ou de pratiques administratives
inutilement lourdes qui peuvent faire obstacle à une participation
pleine et en temps opportun aux travaux de l’Assemblée. Je considère
que les normes ci-dessous reflètent les obligations qui s’imposent
aux membres et qui devraient être appliquées par toutes les délégations
nationales:
- La participation
à toutes les réunions de l’Assemblée devrait être facilitée et les
parlements doivent s’efforcer d’éliminer tous les prétendus «contrôles»
exercés par les autorités parlementaires ou politiques sur les déplacements
des membres de l’Assemblée pour se rendre à ses réunions. La délivrance
des autorisations ne devrait en aucun cas être laissée à l’appréciation
discrétionnaire d’une autorité pour les membres ayant le droit d’assister
à une réunion, et toute autorisation devrait être accordée suffisamment
à l’avance, l’idéal étant qu’elle couvre la participation à l’ensemble
des réunions attendues de l’Assemblée pour toute la durée de la
session.
- Des considérations budgétaires ne peuvent justifier le
refus d’autoriser le déplacement des membres des commissions ou
d’autres membres ayant un rôle à jouer dans les réunions de l’Assemblée.
64. Au minimum, cette participation devrait être garantie et financée
par le parlement national:
- en
ce qui concerne les déplacements pour se rendre aux réunions plénières
(c’est-à-dire, parties de session): pour tous les membres de la
délégation nationale (représentantꞏes et suppléantꞏes);
- en ce qui concerne les déplacements permettant de se rendre
aux réunions des commissions:
- pour
les membres titulaires d’une commission;
- pour les membres remplaçants d’une commission, lorsqu’ils
remplacent un membre titulaire, ou lorsque le membre remplaçant
est rapporteurꞏe et que l’examen de son rapport est à l’ordre du jour
de la réunion de la commission, ou que le membre remplaçant est
candidat à l’élection ou à la désignation comme rapporteurꞏe :
- en ce qui concerne les déplacements pour se rendre aux
réunions de la Commission permanente, du Bureau ou du Comité présidentiel:
lorsque la présence du membre est requise du fait de ses obligations envers
son groupe politique, sa délégation nationale ou sa commission,
ou en raison de l’examen d’un rapport.
65. En cas de conflit d’obligations concernant un membre de l’Assemblée,
il devrait appartenir à ce dernier (compte tenu de ses priorités
personnelles et de celles de son parti politique) de déterminer la
manière de concilier ses obligations contradictoires découlant de
sa qualité de membre de l’Assemblée, de son mandat au sein de son
parlement national, ainsi que de toute autre considération pertinente
concernant sa personne. Il ne devrait appartenir à aucune autre
autorité d’«autoriser» ou de «refuser» sa présence.
4.2 Conditions d’entrée et de sortie
4.2.1 Visas et conditions d’entrée et de
sortie
66. Certains pays continuent d’imposer
l’obtention d’un visa aux membres de l’Assemblée qui voyagent dans
le cadre des activités de l’Assemblée. Je propose que tous les États
membres revoient leurs exigences en matière de visa pour les membres
de l’Assemblée qui voyagent dans le cadre des activités de l’Assemblée, afin
de veiller à ce que (1) la longueur et la complexité des formalités;
(2) le coût; et (3) le délai de délivrance du visa soient réduits
au minimum nécessaire, conformément à l’article 13 de l’AGPI qui
interdit toute «restriction d’ordre administratif ou autre» entravant
le libre déplacement des membres de l’Assemblée.
67. L’approche adoptée par les autorités chargées du contrôle
aux frontières des pays de l’espace Schengen – et en particulier
celles de la France, de l’Allemagne et de la Suisse – est particulièrement importante
étant donné que les réunions plénières de l’Assemblée se tiennent
à Strasbourg et que la majorité des réunions des commissions organisées
hors de Strasbourg ont lieu à Paris. Si les autorités françaises
et allemandes ont confirmé que leurs gardes-frontières sont informés
de l’existence des laissez-passer du Conseil de l’Europe, il est
regrettable que, dans la pratique, de nombreux gardes-frontières
français et allemands semblent mal connaître le Conseil de l’Europe,
l’obligation de faciliter les déplacements des membres de l’Assemblée
participant aux réunions de l’Assemblée ou les laissez-passer du
Conseil de l’Europe. Il arrive parfois, par exemple, que les gardes-frontières
cherchent à limiter ou à compter le nombre de jours qu’un membre
de l’Assemblée a passé dans l’espace Schengen pour assister à des
réunions de l’Assemblée, ce qui laisse penser que l’entrée sur le
territoire pourrait lui être refusée au motif que le quota de jours
de présence dans l’espace Schengen a été dépassé en raison de sa
participation à des réunions de l’Assemblée. Si ces pratiques ne
conduisent généralement pas au renvoi d’un membre de l’Assemblée
depuis l’aéroport de Francfort ou de Paris, elles peuvent toutefois
retarder considérablement leur passage des contrôles aux frontières.
Je propose d’inviter les pays membres de l’espace Schengen – et
en particulier la France, l’Allemagne et la Suisse – à veiller à
ce que leurs gardes-frontières soient informés comme il se doit de
l’existence du Conseil de l’Europe (et pas seulement de l’Union
européenne), de l’Accord général sur les privilèges et immunités
du Conseil de l’Europe et du laissez-passer du Conseil de l’Europe,
afin d’éviter toute confusion à l’avenir.
68. Je considère que, d’une manière générale, aucune exigence
en matière de sortie ne devrait s’imposer aux membres de l’Assemblée
et que, lorsque cela est nécessaire pour des raisons exceptionnelles
(comme la loi martiale), les procédures ne devraient pas être trop
lourdes sur le plan administratif. La délivrance de toute autorisation
devrait être automatique ou, à tout le moins, rapide et couvrir
toutes les fonctions officielles des membres de l’Assemblée. Afin
d’éviter à l’avenir toute confusion quant aux fonctions officielles
des membres de l’Assemblée, je propose d’établir, dans l’article
73 du Règlement de l’Assemblée ainsi que dans les Lignes directrices
sur la portée des immunités parlementaires, une liste non exhaustive
des fonctions officielles couvertes par les immunités de l’Assemblée.
4.2.2 Les «listes noires» basées sur les
votes des membres de l’Assemblée et les opinions exprimées au sein
de l’Assemblée
69. L’inviolabilité parlementaire
concernant les opinions exprimées ou les votes émis au sein des parlements
nationaux et des assemblées interparlementaires constitue un principe
démocratique fondamental commun aux États démocratiques que consacrent
l’article 14 de l’AGPI et l’article 40 du Statut du Conseil de l’Europe.
70. Je propose de préciser dans les Lignes directrices sur la
portée des immunités parlementaires qu’«il découle de l’article
14, lu conjointement avec l’article 13 de l’AGPI, que l’imposition
de sanctions, de restrictions en matière de déplacement (entrée
et sortie) ou l’établissement d’une «liste noire» de membres de l’Assemblée
en raison d’opinions exprimées ou de votes émis dans le cadre des
débats de l’Assemblée constitue une violation de l’AGPI, des principes
démocratiques et des obligations d’un État en sa qualité de membre
du Conseil de l’Europe».
4.3 Enquêtes et procédures pénales: interdictions
ou restrictions de voyage affectant la capacité d’un membre à se
déplacer
4.3.1 Interdictions de voyage et immunités
des membres de l’Assemblée parlementaire
71. L’article 13 de l’AGPI énonce
une obligation internationale contraignante pour tous les États
du Conseil de l’Europe, selon laquelle ces derniers ne peuvent pas
imposer de restriction d’ordre administratif ou autre à la liberté
de circulation des membres de l’Assemblée vers et depuis les lieux
de réunion de l’Assemblée. Par conséquent, autoriser un membre de
l’Assemblée à assister à une réunion de l’Assemblée ne relève pas
du pouvoir discrétionnaire des autorités, qu’elles soient parlementaires,
exécutives, judiciaires, de poursuite, d’enquête ou autres; il s’agit
clairement d’une obligation juridiquement contraignante.
72. Il en découle que l’imposition d’une interdiction de voyage
à un membre de l’Assemblée, l’empêchant de se rendre aux réunions
de l’Assemblée sans l’autorisation explicite d’unꞏe juge, d’unꞏe
procureurꞏe ou d’unꞏe responsable d’enquête, est contraire à l’article 13
de l’AGPI. Le même principe est énoncé à l’article 73(6) du Règlement
de l’Assemblée, qui dispose que «[d]ans le cas où un membre de l’Assemblée
est arrêté ou privé de sa liberté de déplacement […], le Président
de l’Assemblée peut prendre une initiative visant à confirmer les
privilèges et immunités du membre».
73. Bien que l’article 15 de l’AGPI indique clairement que l’immunité
peut être levée si une autorité judiciaire souhaite placer un membre
en détention, les articles 13 et 15 ne sont pas explicites quant
à la procédure à suivre lorsqu’une autorité souhaite imposer une
interdiction de voyager, qui constitue une mesure moins sévère.
Dans l’idéal, une interdiction de voyager ne devrait pas être imposée
à un membre de l’Assemblée, car cela affecte à l’évidence son mandat
et sa capacité à remplir ses fonctions en tant que membre de l’Assemblée.
Toutefois, il est concevable qu’un tribunal souhaite restreindre
la liberté de circulation d’une personne mise en cause afin de garantir
que celle-ci ne puisse se soustraire à la justice. Le placement
en détention est une option (qui nécessiterait de demander la levée
de l’immunité), mais les principes de la justice exigent de ne pas
recourir à la détention si une mesure moins contraignante (telle
qu’une restriction de déplacement ou une mise en liberté sous caution)
peut être appliquée. Si une autorité judiciaire, de poursuite ou
d’enquête souhaite imposer une restriction de voyage, une levée
d’immunité serait toutefois nécessaire compte tenu des exigences
des articles 13 et 15 de l’AGPI, lus conjointement. Par conséquent,
il ressort clairement de la lecture conjointe des articles 13 et
15 de l’AGPI qu’il n’est possible d’imposer une restriction de déplacement
à un membre de l’Assemblée que si celle-ci a expressément levé l’immunité
du membre.
74. Dès lors, à l’article 73 du Règlement et dans les Lignes directrices
sur la portée des immunités parlementaires, il est nécessaire de
préciser les éléments suivants:
- une
interdiction de voyager (qu’il s’agisse d’une interdiction absolue
ou de l’obligation d’obtenir une autorisation de voyager auprès
d’une autorité judiciaire) ne peut être appliquée à un membre de l’Assemblée
qu’après levée de son immunité par l’Assemblée en vertu de l’article 73
du Règlement. L’article 73 du Règlement et les lignes directrices
figurant à l’annexe III du Règlement requièrent une mise à jour
pour clarifier ce point;
- une interdiction de voyager assortie d’une exemption pour
les voyages à destination des lieux de réunion de l’Assemblée ne
nécessite pas la levée de l’immunité par l’Assemblée. Une telle
interdiction de voyager peut prévoir l’obligation de notifier la
participation aux réunions de l’Assemblée (mais non celle de demander
l’autorisation d’y participer). Dans ce cas, une liste des réunions
de l’Assemblée prévues pour l’année (session) peut être communiquée
à l’avance aux autorités compétentes et complétée si des réunions
supplémentaires auxquelles doit assister le membre de l’Assemblée
concerné sont ajoutées au calendrier.
75. Il est important que les autorités judiciaires, d’enquête
et de poursuite soient conscientes des dispositions de l’AGPI et
de ce que celles-ci signifient lorsque ces autorités traitent une
affaire impliquant un membre de l’Assemblée. Par la force des choses,
les questions d’immunité parlementaire, et spécifiquement l’immunité
liée à l’Assemblée, ne se présentent que rarement dans le travail
quotidien de la plupart des enquêteurs, procureurs et juges. Il
est donc essentiel qu’ils soient conscients de la nécessité de consulter
les orientations pertinentes lorsque de telles questions se posent.
Pour les aider, il conviendrait de mettre à jour les Lignes directrices
sur les immunités parlementaires (qui, à ce jour, ne concernent
que les articles 14 et 15 de l’AGPI, mais pas l’article 13) et de
demander que ces lignes directrices soient intégrées ou mentionnées, selon
le cas, dans les documents d’orientation nationaux destinées aux
autorités d’enquête, de poursuite et judiciaires compétentes.
76. Il est important que les Lignes directrices sur la portée
des immunités parlementaires adoptent une approche pratique afin
d’aider les autorités judiciaires et de poursuite à répondre aux
défis et questions pratiques spécifiques (tels que la détention,
les poursuites ou les restrictions de voyage), et non une simple approche
de principe qui peut être moins claire pour les praticiens peu au
fait des exigences de l’AGPI. Je propose que l’Assemblée demande
à toutes les autorités nationales de diffuser ces lignes directrices
mises à jour et de prendre les mesures nécessaires pour qu’elles
soient prises en compte dans les directives nationales à l’intention
des enquêteurs ou des enquêtrices, des procureurꞏeꞏs et des juges,
ainsi que dans leur formation. L’Assemblée pourrait en outre examiner
si l’élaboration d’une formation HELP (le programme européen de formation
aux droits de l'homme pour les professionnels du droit) axée sur
ces lignes directrices serait utile à cet égard.
77. En outre, il est important que les autorités parlementaires,
judiciaires, d’enquête et de poursuite au niveau national comprennent
la portée et l’application des protections appliquées dans leur
propre pays en matière d’immunité parlementaire. Cela est important
du point de vue de l’État de droit, l’objectif étant que la loi
soit appliquée uniformément et correctement, et parce que cela a
une incidence sur l’application de l’article 15 de l’AGPI. Je considère
que toutes les autorités nationales devraient communiquer au secrétariat
de l’Assemblée et, par son intermédiaire, à la Commission du Règlement
toute information utile sur la portée et l’application de leur législation
nationale en matière d’immunité parlementaire. Les éléments communiqués devraient
être compilés et publiés sur le site Internet de l’Assemblée afin
d’améliorer la clarté et la compréhension du fonctionnement des
lois sur l’immunité parlementaire des États membres du Conseil de l’Europe
et de leur interaction avec l’article 15 de l’AGPI.
4.3.2 Procédure à suivre lorsqu’une levée
de l’immunité d’un membre de l’Assemblée parlementaire peut être
nécessaire en vertu des articles 13 et 15 de l’AGPI
78. Lorsqu’une autorité judiciaire,
d’enquête ou de poursuite souhaite imposer des restrictions à un
membre de l’Assemblée, ou peut-être même alors qu’elle a déjà imposé
des restrictions à un membre de l’Assemblée – que ce soit au moyen
d’une interdiction de voyager, d’un placement en détention ou de
l’engagement de poursuites pénales – sans avoir obtenu la nécessaire
levée de l’immunité, les mesures suivantes devraient être prises:
- Les autorités parlementaires
(habituellement, la présidence du parlement) devraient écrire aux
autorités compétentes pour mettre en avant l’existence des immunités
prévues par l’AGPI et l’impossibilité juridique d’imposer la restriction
en question (interdiction de voyager, placement en détention ou,
le cas échéant, engagement de poursuites) sans que l’immunité du
membre concerné ne soit levée par l’Assemblée. Cette lettre devrait
expliquer la procédure à suivre pour demander la levée de l’immunité et
souligner l’importance de ne pas imposer de telles mesures (ou de
les annuler) tant que l’immunité n’a pas été levée.
- Si nécessaire, la présidence de l’Assemblée écrit à la
présidence du parlement national pour lui rappeler les immunités
prévues par l’AGPI, en faisant valoir la défense de l’immunité du
membre de l’Assemblée concerné et en demandant à la présidence de
prendre les mesures nécessaires pour que les autorités nationales
(dont les autorités exécutives et judiciaires) aient pleinement
connaissance de ces obligations et des mesures à prendre pour demander
la levée de l’immunité avant l’imposition de toute mesure d’interdiction
de voyager, de détention ou, le cas échéant, l’engagement de poursuites judiciaires.
79. Les Lignes directrices sur la portée des immunités parlementaires
devraient être mises à jour afin de clarifier la procédure de demande
de levée d’immunité comme suit (sous réserve des exigences procédurales nationales
éventuellement applicables):
- l’«autorité
compétente» (habituellement, le ou la juge chargéꞏe de l’affaire,
le ou la procureurꞏe généralꞏe ou le ou la ministre de la Justice)
présente à la présidence de l’Assemblée, par écrit, une demande
de levée de l’immunité;
- la demande de levée de l’immunité doit préciser les raisons
de la demande, en particulier les éléments visés par la levée d’immunité,
notamment:
- si la demande vise
à lever l’immunité aux fins (1) d’une détention; (2) d’une restriction
de la liberté de déplacement (par exemple, interdiction de voyager
ou autre restriction de déplacement); et/ou (3) de l’engagement
de poursuites;
- les accusations ou les infractions visées par la demande;
- si des mesures moins contraignantes ont été examinées,
qui permettraient au membre de continuer à participer pleinement
aux activités de l’Assemblée (dans l’affirmative, en quoi consistent
ces mesures et les raisons pour lesquelles elles ont été, ou n’ont
pas été retenues).
4.3.3 Mise à jour des Lignes directrices
sur la portée des immunités parlementaires dont bénéficient les membres
de l’Assemblée parlementaire, qui figurent à l’annexe III du Règlement
de l’Assemblée, et modification de l’article 73 du Règlement
80. Je propose d’apporter des modifications
à l’article 73 du Règlement afin de clarifier davantage les circonstances
dans lesquelles les immunités s’appliquent, les procédures à suivre
dans le cas où une assistance est nécessaire pour faire valoir cette
immunité et les circonstances dans lesquelles une levée de l’immunité
est requise, ainsi que de préciser qu’une levée d’immunité est requise:
- avant l’imposition de restrictions
aux déplacements d’un membre de l’Assemblée (à moins qu’il soit expressément
prévu que cette restriction ne s’applique pas aux déplacements effectués
dans le cadre des activités de l’Assemblée);
- avant le placement en détention d’un membre de l’Assemblée;
- avant l’engagement de poursuites à l’encontre d’un de ses
ressortissants membre de l’Assemblée par un Etat, dans le cas où
le droit national dudit Etat requiert la levée d’immunité; ou
- avant l’engagement de poursuites à l’encontre d’un membre
de l’Assemblée, dans tout autre État membre.
81. Je propose de mettre à jour les Lignes directrices sur la
portée des immunités parlementaires, qui ne couvrent actuellement
que les articles 14 et 15 de l’AGPI:
- ajout d’une partie traitant de l’article 13 de l’AGPI;
- ajout d’une partie destinée à servir de guide pratique
pour les enquêteurs ou les enquêtrices, les procureurꞏes et les
juges lorsqu’ils sont chargés d’une affaire pénale concernant un
membre de l’Assemblée. Cette nouvelle partie devrait définir clairement
la procédure à suivre pour demander la levée de l’immunité (en tenant
compte des enseignements tirés des affaires relatives à MM. Marcin Romanowski
et Armen Gevorgyan). L’objectif est que ces lignes directrices puissent
servir de modèle aux autorités nationales lorsqu’elles élaborent
leurs propres directives internes sur la marche à suivre dans les
affaires pénales impliquant des membres de l’Assemblée.
4.4 Conséquences d’un manquement d’une
délégation nationale ou d’un État membre aux obligations qui lui
incombent en vertu de l’Accord général sur les privilèges et immunités
82. À l’heure actuelle, le respect
et la mise en œuvre concrète de l’AGPI relèvent en grande partie
de la compétence de la présidence de l’Assemblée, qui traite les
cas individuels qui se présentent conformément à l’article 73.6
du Règlement. La plupart des problèmes ou des problèmes potentiels
peuvent être résolus rapidement par des discussions informelles
ou formelles, qui peuvent nécessiter que la présidence de l’Assemblée
rédige des lettres ou participe à des rencontres, et que les autorités
nationales compétentes prennent des mesures pour éviter que la situation
ne se reproduise. Toutefois, il arrive que certaines difficultés persistent.
83. Il est nécessaire d’étudier les mesures que l’Assemblée pourrait
prendre pour affirmer et défendre clairement les immunités des membres
de l’Assemblée lorsque les immunités prévues par l’AGPI ne sont
pas respectées. Il serait envisageable que la présidence fasse une
déclaration lors d’une partie de session, dans laquelle elle mentionnerait
tout obstacle récemment imposé à la liberté de circulation des membres
de l’Assemblée et demanderait à l’État concerné et à ses autorités
compétentes de prendre les mesures nécessaires pour empêcher que
de tels manquements aux obligations énoncées dans l’AGPI ne se reproduisent.
Je propose un amendement à l’article 73 afin de clarifier cette
possibilité et ainsi d’inciter au respect de l’AGPI, et en particulier
des dispositions relatives à la libre circulation prévues par l’AGPI.
