C Exposé des motifs de Mme Ingjerd Schou,
rapporteure pour avis
1 Introduction
1. A l'ouverture de la partie
de session de l’Assemblée, le 25 janvier 2021, Mme Mariia
Mezentseva (Ukraine, PPE/DC), soutenue par le nombre requis de membres
de l'Assemblée, a contesté pour des raisons substantielles, les
pouvoirs non encore ratifiés de la délégation parlementaire de la
Fédération de Russie conformément à l'article 8 du Règlement, en
raison de la détérioration de la situation en Fédération de Russie en
matière d'Etat de droit, de démocratie et de respect des libertés
fondamentales et des droits de l'homme, en particulier la liberté
d'expression, de réunion et d'association. Elle a notamment évoqué
la suppression progressive et continue de l'opposition politique,
l'arrestation et la détention en cours de M. Navalny et, plus généralement,
le respect par la Fédération de Russie de ses obligations et de
ses engagements pris au Conseil de l'Europe et des recommandations
figurant dans les
Résolutions
1990 (2014),
2034 (2015),
2063 (2015),
2292 (2019) et
2320 (2020) de l'Assemblée.
2. L’Assemblée a décidé de renvoyer la contestation à la commission
de suivi pour rapport et, conformément à l’article 8.3 du Règlement,
pour avis à la commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles.
3. Le 26 janvier 2021, la commission de suivi a adopté un rapport
et un projet de résolution. Le projet de résolution propose de «ratifier
les pouvoirs des membres de la délégation russe» et appelle la Fédération
de Russie à mettre en œuvre en retour un certain nombre de mesures.
4. La commission du Règlement est donc invitée à examiner la
compatibilité de la décision ci-dessus avec le Règlement, en particulier
l’article 8, ainsi qu’avec le Statut du Conseil de l'Europe.
2 Compatibilité
de la décision proposée avec le Règlement de l’Assemblée
2.1 Conformité formelle
de la demande de contestation des pouvoirs
5. La commission rappelle que,
pour être recevable, une demande de contestation des pouvoirs d'une délégation
doit remplir certaines conditions formelles. L’article 8.1 prévoit
que «[l]es pouvoirs non encore ratifiés d’une délégation nationale
dans son ensemble peuvent être contestés pour les raisons substantielles énoncées
au paragraphe 2 par: au moins trente membres de l'Assemblée présents
dans la salle des séances, appartenant à cinq délégations nationales
au moins» et que «[l]a contestation doit être dûment motivée par ses
auteurs».
6. C'est la première fois qu’une contestation des pouvoirs a
lieu lors de la séance d’ouverture d’une session hybride. A la suite
de la demande de contestation des pouvoirs de Mme Mezentseva,
des membres présents dans l'hémicycle ont soutenu la demande en
se levant, tandis que 26 autres voix étaient exprimées par le biais du
système de vote électronique à distance, ce qui porte à 38 le nombre
total de voix exprimées par les représentants de plus de cinq délégations
nationales. Aucune irrégularité n'a été constatée. On peut donc conclure
que la demande a obtenu les voix requises.
2.2 Analyse des motifs
substantiels en fonction de la portée de l’article 8 du Règlement
7. L’article 8.2 prévoit ceci:
Les
raisons substantielles pour lesquelles les pouvoirs peuvent être
contestés sont:
a. une violation grave des
principes fondamentaux du Conseil de l’Europe mentionnés à l’article 3
et dans le préambule du Statut; ou
b. le manque de respect persistant
des obligations et engagements et le manque de coopération dans le
processus de suivi de l’Assemblée».
8. Dans ses avis précédents, la commission du Règlement a souligné
que toute procédure de contestation des pouvoirs devait être fondée
sur une demande dûment motivée. Comme cela a été annoncé en séance plénière,
la contestation des pouvoirs de la délégation russe porte, entre
autres, sur les points suivants:
- la
suppression systématique de l’opposition politique en Russie;
- la violation persistante des droits de l’homme en Crimée
et dans le Donbass;
- les amendements constitutionnels inscrits dans la Constitution
de la Fédération de Russie qui donnent à la Cour constitutionnelle
russe la possibilité de déclarer que les décisions des organes interétatiques adoptées
sur la base de dispositions des traités internationaux auxquels
la Fédération de Russie est partie et qui sont contraires à la Constitution
peuvent ne pas être exécutées dans la Fédération de Russie;
- le fait que certains membres de la délégation ont été
élus dans la circonscription nationale qui a intégré un territoire
illégalement annexé.
9. Les motifs invoqués pour contester les pouvoirs constituent
à première vue des motifs légitimes pouvant relever de l’article
8, dans la mesure où ils comprennent une présentation des faits
et des circonstances permettant de supposer une violation grave
et persistante de l’article 3 du Statut et des engagements pris
par la Fédération de Russie dans le cadre de son adhésion à l'Organisation.
10. Toutefois, il n'appartient pas à la commission du Règlement
d'entrer dans les considérations de fond, l’analyse des motifs de
fond étant soumise à l’examen de la commission de suivi conformément
à son mandat.
11. La rapporteure note que le rapport de la commission de suivi
comprend une description détaillée des faits qui conduisent le rapporteur
et la commission de suivi à soutenir la proposition de confirmer
la ratification des pouvoirs de la délégation russe.
2.3 Observations
complémentaires
12. A titre d’obiter dictum, je voudrais aborder
le dernier argument soulevé par Mme Mezentseva
concernant la composition de la délégation. La commission du Règlement,
qui selon son mandat, a le pouvoir d'aborder les questions liées
à la contestation des pouvoirs pour des raisons formelles, avait
déjà discuté de l'implication que la composition d'une délégation
peut avoir sur la contestation des pouvoirs pour des raisons substantielles (article
8 du Règlement) en ce qui concerne deux questions en particulier:
la présence dans une délégation d'un membre contre lequel l'Union
européenne a mis en œuvre des mesures restrictives, et les membres
élus dans une circonscription nationale qui comprend un territoire
illégalement annexé.
13. En ce qui concerne la première question, les experts invités
à la réunion de la commission qui s'est tenue le 2 octobre 2019
ont conclu que, bien que l'Assemblée ne soit pas explicitement tenue
de prendre en considération les mesures restrictives adoptées par
l'Union européenne lorsqu'elle traite une contestation des pouvoirs
des membres d'une délégation nationale pour
des raisons formelles, l'Assemblée serait pleinement fondée
à prendre en considération l'existence de ces mesures restrictives
lorsqu'elle conteste les pouvoirs des membres d'une délégation nationale pour des raisons substantielles,
en vertu de l'article 8 du Règlement, dans la mesure où cet article
fait référence à une violation grave des principes fondamentaux
inscrits dans le Préambule et à l'article 3 du Statut, et que ces
mesures restrictives ont été adoptées par l’Union européenne en
réaction à une violation grave de cette nature. Le Conseil de l'Europe
n'a aucune obligation directe de prendre en compte les décisions
de l'Union européenne. Cependant, les valeurs et les principes partagés
par les deux organisations sont quelque peu similaires, et la décision
de l'Union européenne est un élément à prendre en considération
car elle met en évidence l'existence de violations du droit international
et leur gravité, ce qui justifie les mesures restrictives de l'Union
européenne.
14. La seconde question a été examinée à la lumière de l'avis
n° 955/2019 rendu par la Commission européenne pour la démocratie
par le droit (Commission de Venise)
Note à la demande de la commission du Règlement
et dans lequel elle indique que lors de la vérification des pouvoirs
des parlementaires qui ont été élus dans une circonscription nationale
couvrant un territoire qui peut ne pas être reconnu comme faisant
partie de l'État organisateur, «l'incidence de l'inclusion du territoire
annexé sur les résultats définitifs de l'élection devrait être examinée.
L'Assemblée devrait examiner cette incidence en tenant dûment compte
du principe de proportionnalité et déterminer si les pouvoirs doivent
être ratifiés ou refusés». En outre, l'obligation de l'Assemblée
de ne pas reconnaître une annexion a des effets sur la vérification
des pouvoirs de la délégation de l'État d'annexion.
15. La commission du Règlement s’est demandé si la ratification
des pouvoirs d'une délégation nationale qui comprend des parlementaires
élus par les citoyens d’un territoire annexé illégalement:
- serait contraire à l'obligation
de ne pas reconnaître les conséquences d'un fait internationalement
illicite;
- équivaudrait à la reconnaissance des conséquences de ce
fait internationalement illicite – l'élection illégale de parlementaires
dans cette circonscription;
- lui donnerait tout effet juridique et pourrait entraîner
la reconnaissance implicite par le Conseil de l'Europe et l'Assemblée
de l'annexion de la Crimée par la Fédération de Russie.
16. La Commission de Venise a répondu par la négative: il est
clair que la validation des pouvoirs de membres élus sur la base
d'une élection illégale ne peut pas conduire à la reconnaissance
de l'annexion du territoire annexé par l’État d'annexion qui a organisé
les élections.
17. Il me semble important de rendre ces conclusions explicites
dans l'avis afin de souligner le lien qui pourrait exister entre
des considérations substantielles et la composition d'une délégation,
ainsi que le fait que la ratification des pouvoirs de la délégation
de la Fédération de Russie ne constituera en aucun cas une reconnaissance,
même implicite, de l’annexion de la Crimée par la Fédération de
Russie.
