B Exposé des motifs, par M. Holovaty,
rapporteur
1 Introduction
1. Le 3 octobre 2008, le Bureau de l’Assemblée parlementaire
a chargé la commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles, conformément à l’article 66.2 du Règlement, de
«préparer un rapport proposant des modifications à apporter au règlement
de l’Assemblée suite aux questions relatives à l’interprétation
du règlement soulevées lors de la partie de session». Faisant suite
à cette décision, le Secrétaire Général de l’Assemblée a adressé
un courrier au président de la commission, en date du 10 octobre 2008,
afin de préciser le mandat de la commission, qui est ainsi chargée
des questions suivantes:
- les
différences entre la procédure prévue à l’article 8 du Règlement
relative à la contestation des pouvoirs non encore ratifiés pour
des raisons substantielles, et celle prévue à l’article 9 relative
au réexamen des pouvoirs déjà ratifiés pour des raisons substantielles;
- le retrait d’une proposition de résolution qui a été formellement
déposée et publiée conformément à l’article 9.1.a. du Règlement;
- de manière générale, le retrait de tout document qui a
été formellement déposé;
- la possibilité de retirer une signature – ou d’ajouter
une nouvelle signature – à une proposition de résolution déposée
conformément à l’article 9.1.a. du Règlement, ou à une proposition
de résolution ou une proposition de recommandation déposée en application
de l’article 24 du Règlement, ou à une déclaration écrite;
- la procédure prévue à l’article 34.10 du Règlement et
l’examen par l’Assemblée en séance d’amendements qui ont été approuvés
à l’unanimité par la commission saisie au fond;
- les critères pour l’établissement de la liste des orateurs
lorsque presque tous les membres d’une même délégation nationale
se sont inscrits pour un débat donné.
2. Par ailleurs, le 26 janvier 2009, la commission a également
été saisie d’une proposition de résolution présentée par M. Chope
et plusieurs de ses collègues (
Doc. 11744 rév) sur la clarification des dispositions relatives aux
propositions, qui concerne plus spécifiquement l’ajout ou le retrait
de signatures sur des propositions déjà déposées et publiées comme
documents de l’Assemblée, pour en tenir compte dans la préparation
du présent rapport sur les modifications du Règlement.
3. Enfin, le 29 juin 2009, le Bureau a chargé la commission du
Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles de soumettre
des propositions de modifications du Règlement s’agissant des suites
à donner à la Résolution 1680 (2009) sur la «Création d’un statut
de «partenaire pour la démocratie» auprès de l’Assemblée parlementaire».
4. Outre les questions susmentionnées dont le Bureau l’a saisie,
la commission pourrait juger opportun d’examiner d’autres dispositions
du Règlement dont l’application pose problème ou qui nécessitent
une actualisation.
5. La commission a tenu un premier échange de vues, lors de sa
réunion du 8 décembre 2008, sur la base d’une note d’information
préparée par son président, et elle a désigné M. Holovaty rapporteur.
Elle a examiné un avant-projet de rapport lors de sa réunion du
29 avril 2009.
2 Eléments
de réflexion
6. La demande du Bureau de saisir la commission «suite
aux questions relatives à l’interprétation du règlement soulevées
lors de la partie de session» s’inscrit dans un contexte bien spécifique,
directement lié au déroulement des séances de la partie de session
de septembre/octobre 2008 de l’Assemblée consacrées à la discussion
des rapports sur les conséquences de la guerre entre la Géorgie
et la Russie et sur le réexamen des pouvoirs déjà ratifiés de la
délégation russe pour des raisons substantielles
Note. Depuis, l’Assemblée a traité de
deux autres demandes de réexamen de pouvoirs
Note.
2.1 La procédure de
contestation de pouvoirs non encore ratifiés (article 8) et la procédure
de réexamen de pouvoirs déjà ratifiés (article 9)
7. L’Assemblée a été, rappelons-le, saisie pour la première
fois de son histoire d’une demande de réexamen de pouvoirs déjà
ratifiés d’une délégation nationale, en application de l’article
9 de son Règlement lors de la partie de session de septembre/octobre
2008. C’est à cette occasion que sont apparues les différences existant
entre les deux procédures prévues par le Règlement permettant de
contester les pouvoirs d’une délégation pour des raisons substantielles,
suivant que cette contestation intervienne avant leur ratification
(article 8) ou ultérieurement, après que ceux-ci ont été ratifiés
(article 9). Ces différences tiennent pour l’essentiel au mode de
saisine et à la recevabilité formelle de la demande de contestation
ou de réexamen des pouvoirs.
8. L’initiative d’une contestation de pouvoirs non encore ratifiés
d’une délégation nationale (article 8.1) peut être prise par «au moins dix membres de l’Assemblée présents
dans la salle des séances appartenant à cinq délégations nationales
au moins», ou par un rapport de la commission de suivi.
Il s’agit donc d’une procédure orale, «spontanée», directe, qui
n’est conditionnée par aucun préavis quant à l’information du Président
de l’Assemblée et de ses membres.
9. S’agissant du réexamen de pouvoirs déjà ratifiés, l’initiative
appartient soit aux membres soit à la commission de suivi. Il s’agit
d’une procédure écrite: «la proposition
de résolution visant à annuler la ratification doit être déposée
par au moins vingt membres, appartenant à deux groupes politiques
et à cinq délégations nationales au moins, (…).» (article
9.2). L’article 9.2 prévoit en outre un délai d’information: «La proposition de résolution (…) doit être
(…) diffusée au moins deux semaines avant l’ouverture d’une partie
de session (…)».
10. En fixant des conditions différentes pour les deux procédures,
l’Assemblée a entendu rendre plus difficile – et en toute hypothèse
solenniser – la procédure de réexamen des pouvoirs déjà ratifiés
(article 9), s’agissant d’un acte politique grave emportant des
conséquences lourdes. Pour autant, la contestation des pouvoirs
non encore ratifiés (article 8), en dépit d’une procédure moins
formaliste
Note, se base sur le même fondement –
les raisons substantielles détaillées à l’article 8.2 – et emporte
bien les mêmes conséquences, d’un point de vue politique (articles
8.5 et 9.4 identiques). La première procédure aura pourtant été
utilisée à plusieurs reprises (le plus récemment pour l’Azerbaïdjan
en 2006, la Serbie-Monténégro en 2004, et la Fédération de Russie
en 2001 et en 2000), alors que la seconde ne l’aura été que deux
fois à l’initiative de membres de l’Assemblée, en 2008 et en 2009.
11. On notera, également, que l’Assemblée a examiné, au cours
de sa partie de session de janvier 2009, un rapport présenté par
la commission de suivi sur la mise en œuvre par l’Arménie des Résolutions
1609 (2008) et
1620 (2008) de l’Assemblée, dans lequel celle-ci prend pour la première
fois l’initiative de proposer de sanctionner la délégation arménienne
en application des articles 9.3 et 9.4.
c.
du Règlement. La spécificité de la procédure de suivi, dans ce contexte
réglementaire précis, n’est pas sans soulever certaines interrogations
(voir en particulier paragraphe 44 et suivants).
12. La commission pourrait dès lors s’interroger sur l’utilité
de maintenir des conditions d’initiative différentes pour des procédures
qui visent un même objectif: faire constater par l’Assemblée la
violation grave par un Etat membre des principes fondamentaux du
Conseil de l’Europe mentionnés à l’article 3 et dans le préambule
du Statut, ou le manque de respect persistant des obligations et
engagements et le manque de coopération dans le processus de suivi
de l’Assemblée (article 8.2).
13. Ce faisant, la commission doit garder à l’esprit que la procédure
de l’article 8 relève de la compétence statutaire de l’Assemblée
et s’inscrit dans le cadre de la vérification traditionnelle des
pouvoirs reconnu à toute institution parlementaire (selon des modalités
qui ont beaucoup évolué depuis 1949, la procédure actuelle ayant
été mise en place en 1986). La procédure de l’article 9, quant à
elle, a été instaurée bien ultérieurement, en 1996, parallèlement
à la consolidation de la procédure de suivi des obligations et engagements
des Etats membres, pour répondre à la volonté de l’Assemblée de
pouvoir «remettre en cause des pouvoirs ratifiés quand elle juge
qu’une action urgente est nécessaire»
Note, mais elle ne découle pas d’une
compétence que lui octroie le Statut.
Conclusion
14. Lors de sa réunion du 8 décembre 2008, la commission
a débattu de la question, et il semble qu’il y ait un consensus
pour ne pas modifier les articles 8 et 9, et maintenir des conditions
d’initiative et de recevabilité distinctes aux deux procédures.
15. Toutefois, la commission a jugé opportun de modifier les articles
concernés et envisagé de renforcer l’exigence de motivation de la
demande, qu’elle soit formulée selon l’article 8 ou selon l’article
9. Ainsi, dans son avis au rapport sur le réexamen des pouvoirs
déjà ratifiés de la délégation russe pour des raisons substantielles
(
Doc. 11728), la commission du Règlement a rappelé que «
la version antérieure de l’article 9, en vigueur
avant janvier 2000 (article 6.9), disposait que la proposition de
résolution déposée «doit être motivée et doit reposer sur une violation
grave des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe …». Le libellé
actuel des articles 8 et 9 est différent. La commission du Règlement
recommande, en conséquence, que, lorsqu’une demande est introduite
conformément à l’article 9, ses auteurs devraient indiquer les preuves de
la violation grave mentionnée à l’article 8.2. Toute proposition
de résolution visant à contester les pouvoirs d’une délégation sur
la base de l’article 9 doit être dûment motivée».
16. Dans les deux avis de la commission sur le réexamen des pouvoirs
de la délégation arménienne et de la délégation ukrainienne, approuvés
en 2009, la commission a également recommandé que toute demande visant
à contester les pouvoirs d’une délégation sur la base de l’article
9 devait être dûment motivée et que ses auteurs devaient indiquer
les preuves de la violation grave mentionnée à l’article 8.2. L’article
9 du Règlement pourrait donc être modifié afin d’y inclure une exigence
de motivation de la demande.
17. Par ailleurs, l’Assemblée pourrait également envisager de
renforcer les conditions de dépôt d’une proposition de résolution
visant à annuler les pouvoirs d’une délégation, afin d’éviter que
la procédure de l’article 9 ne soit utilisée de manière abusive
et répétée. Rappelons que les conditions prévues à l’article 9, introduites
en avril 1996, avaient déjà été renforcées en novembre 1999.
18. Aussi la première phrase de l’article 9.2 pourrait-elle être
remplacée par les phrases suivantes:
«La
proposition de résolution visant à annuler la ratification doit
être déposée par au moins trente membres, appartenant à deux groupes
politiques et à cinq délégations nationales au moins, et être diffusée
au moins deux semaines avant l’ouverture d’une partie de session
ou une réunion de la Commission permanente. Elle doit être dûment
motivée».
2.2 La possibilité
de retirer ou d’ajouter une signature à une proposition de texte,
ou de retirer une proposition de texte ou tout autre document dans
son ensemble
Règlement et pratique de l’Assemblée
19. La possibilité pour le signataire d’une proposition
de résolution ou de recommandation de retirer sa signature n’est
pas prévue par le Règlement, pas davantage que la possibilité d’ajouter
une signature après le dépôt de la proposition au service de la
séance. Le Règlement ne permet pas l’ajout ou le retrait de signatures pour
d’autres types de documents officiels (les amendements notamment),
à une seule exception: aux termes de l’article 53 du Règlement,
il est possible aux membres de l’Assemblée d’ajouter leur signature
aux déclarations écrites qui ont été déjà déposées dans un certain
délai (jusqu’à quinze jours après la clôture d’une partie de session).
Celle-ci est à nouveau publiée et distribuée. Toutefois, la possibilité
de retirer des signatures d’une déclaration écrite ne figure pas
dans le Règlement.
20. La possibilité pour les auteurs d’une proposition de la retirer
dans son intégralité n’est pas davantage prévue par le Règlement.
D’une manière générale, le Règlement ne permet pas de retirer tout
document déjà déposé et publié. Cela concerne les propositions de
résolution ou de recommandation (articles 9 et 24), les déclarations
écrites (article 53), les questions écrites (article 58), voire
les rapports des commissions
Note.
La seule exception à cette règle concerne les amendements (article
34.8) qui peuvent être retirés par leurs signataires, mais qui peuvent
alors être soutenus en séance par tout autre membre de l’Assemblée.
21. Le président de la commission du Règlement, sollicité par
le Bureau de l’Assemblée le 29 septembre 2008 et après avoir procédé
à la consultation de membres de la commission, a adressé le jour
même la réponse suivante au Président de l’Assemblée:
- les propositions déposées en
application de l’article 9 sont une catégorie spécifique des propositions
de recommandation ou de résolution déposées en application de l’article
24;
- les articles pertinents – 9 et 24 – ne mentionnent pas
la possibilité de retirer ou d’ajouter une signature;
- l’Assemblée elle-même a de manière constante refusé cette
possibilité, en se fondant sur l’argument suivant lequel une proposition
déposée, une fois déclarée recevable par le Président de l’Assemblée
et publiée comme document d’Assemblée, n’est plus la propriété de
ses signataires mais celle de l’Assemblée et, de ce fait, ne peut
plus faire l’objet d’une modification quelconque ou d’un retrait
pur et simple. Un membre qui signe une proposition est réputé s’exprimer
en faveur de cette proposition;
- l’Assemblée doit se tenir à la pratique qu’elle a toujours
suivie et refuser aux membres la possibilité de retirer leur signature
d’une proposition.
22. A l’ouverture de la quatrième partie de session 2008, le Président
de l’Assemblée, prenant en compte l’avis donné par le Président
de la commission du Règlement, a décidé de suivre la pratique établie
par l’Assemblée
Note.
23. Dans son avis au rapport sur le réexamen des pouvoirs déjà
ratifiés de la délégation russe pour des raisons substantielles
(
Doc. 11728), la commission du Règlement a rappelé que «
s’agissant d’une procédure d’une importance
politique majeure, qui nécessite d’être conduite avec rigueur en
raison des conséquences qu’elle emporte, elle ne saurait être utilisée
comme un simple moyen de pression à des fins purement tactiques.
Il serait donc utile que le Règlement de l’Assemblée soit modifié
et précise ainsi qu’il est impossible de retirer une signature d’une
proposition déjà déposée, ou, du reste, de retirer la proposition
elle-même».
24. Ainsi qu’il a été mentionné (paragraphe 19), le Règlement
ne permet pas de retirer ou d’ajouter de signatures à une proposition
après son dépôt. Dans la pratique de l’Assemblée depuis au moins
les vingt dernières années, il n’existe aucun précédent de retrait
de signatures d’une proposition de texte. Toutefois, en 1991/92
le Président de l’Assemblée d’alors a été confronté de manière similaire
à la question de la possibilité de retirer des signatures à une
déclaration écrite (article 49 du Règlement de l’époque, article
53 actuel) à propos d’une déclaration écrite sur la protection du
droit à la vie par la loi dans les Etats membres du Conseil de l’Europe
(déclaration écrite n° 212
– Doc. 6481, publié le 3 septembre 1991). Le Président a autorisé
le retrait de toutes les signatures le 21 février 1992 (le texte
lui-même n’a pas été retiré et reste publié sans qu’apparaissent
les noms de ses initiateurs). A cette occasion la question d’un
retrait éventuel des signatures d’une proposition de texte, et de
la proposition dans son ensemble, a été discutée, mais laissée délibérément ouverte
et non tranchée.
25. Cet exemple ne saurait en aucun cas tenir lieu de précédent,
du fait de la nature même des déclarations écrites qui ne donnent
lieu à aucun suivi de la part de l’Assemblée alors que les propositions
de résolution ou de recommandation sont le préalable à la saisine
des commissions et à l’élaboration des rapports de l’Assemblée.
On peut donc admettre que le dépôt et la publication des déclarations
écrites répondent à des règles plus souples (possibilité d’ajouter
de nouvelles signatures après la publication de la déclaration, nouvelle
diffusion du texte) que celles qui s’imposent aux propositions de
résolution ou de recommandation, ce qui peut dés lors expliquer
la décision prise en 1992.
26. Il n’existe aucun précédent non plus de retrait d’une proposition
de résolution ou de recommandation – ou de déclaration écrite –
dans son ensemble. Toutefois, s’agissant des questions écrites au
Comité des Ministres, il est arrivé, très ponctuellement, qu’un
membre sollicite et obtienne le retrait d’une question déposée mais
non publiée, le plus souvent pour la transformer en question orale
à la présidence du Comité des Ministres, en proposition de recommandation,
ou en déclaration écrite. Il va de soi que la démarche paraît également
légitime lorsque l’auteur d’une question obtient entre-temps l’information
requise par un autre canal, ou lorsque sa question n’est plus d’actualité.
Règlement et pratique dans d’autres
institutions parlementaires
27. Dans le cadre du présent rapport, il est intéressant
de mentionner la pratique existante dans d’autres institutions parlementaires
nationales ou internationales.
28. S’agissant de la procédure dans les parlements nationaux
Note, dans tous
les parlements consultés, le retrait de signatures d’une proposition
est possible – à l’exception de l’Assemblée nationale française
qui ne l’autorise pas. Dans certains parlements (notamment au Bundestag
allemand), lorsqu’une proposition déposée ne comporte plus le nombre
requis de signatures, suite au retrait de certaines d’entre elles,
la proposition continue d’exister en tant que document officiel,
sans toutefois donner lieu à un suivi quelconque. L’ajout de nouvelles
signatures à une proposition est possible à la Chambre des députés
italienne ainsi qu’au Riksdag suédois, mais formellement interdit
à l’Assemblée nationale française.
29. S’agissant de la possibilité de retirer une proposition dans
son intégralité, la réglementation et la pratique dans les parlements
nationaux consultés se révèlent plutôt libérales puisque, dans tous
les cas, les membres ont le droit de retirer formellement les propositions
déposées dans leur ensemble, avec toutefois des délais différents
selon les parlements. Ainsi, certains parlements autorisent le retrait
à tout moment avant le vote final, alors que d’autres parlements
prévoient des délais stricts. A la Chambre des Communes britannique,
par exemple, les propositions peuvent être retirées jusqu’à la fin
de la séance précédant celle à laquelle la question doit être débattue.
30. S’agissant de la procédure dans les institutions parlementaires
internationales, le Règlement de nombre d’institutions parlementaires
internationales ne contient aucune stipulation relative à la possibilité
de retirer une proposition. Tel est le cas notamment de l’Assemblée
parlementaire de l’UEO, de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE,
de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, de l’Assemblée parlementaire
euro-méditerranéenne ou encore de l’Assemblée parlementaire jointe
ACP-Union européenne.
31. Toutefois, au Parlement européen, une proposition de résolution
peut être retirée par son ou ses auteurs, ou par le premier signataire,
avant que la commission compétente ait décidé de préparer un rapport sur
celle-ci (article 113.7). Les propositions entrant dans d’autres
catégories (articles 103.2, 108.5, 115.2) peuvent également être
retirées avant le vote final (article 113.6). Au Conseil Nordique,
le retrait d’un document par son auteur est possible par décision
du Conseil nordique ou de son Presidium.
Conclusion
32. Une proposition de texte doit répondre à des conditions
précises de recevabilité, fixées par le Règlement, notamment quant
au nombre de signataires (dix au moins pour les propositions de
l’article 24, vingt au moins pour les propositions de l’article
9). S’il était possible de retirer des signatures à un texte déjà
déposé et que l’on tombait en dessous du nombre de signataires requis,
cela pourrait invalider une proposition
Note.
Il s’agit ici d’une question de «sécurité juridique» et il est essentiel
que le Règlement encadre l’initiative parlementaire, notamment lorsque
celle-ci emporte des conséquences politiques ou polémiques importantes. Rappelons
qu’à la différence des parlements nationaux, dont l’activité est
régulée et essentiellement alimentée par les projets de loi gouvernementaux,
l’activité de l’Assemblée parlementaire et de ses commissions, tout
au contraire, repose sur les initiatives de leurs membres
Note. Ce que
la pratique des parlements nationaux permet ne peut être transposé
à l’Assemblée parlementaire en raison de son mode de fonctionnement
différent (notamment parce que l’Assemblée ne siège pas de manière
permanente, avec une session réduite à quatre semaines dans l’année).
33. Il est important de souligner que, dans le cas spécifique
des propositions de résolution de l’article 9 qui doivent être diffusées
dans un délai de quinze jours avant l’ouverture d’une partie de
session ou d’une réunion de la Commission permanente, autoriser
leur retrait engendrerait un effet pervers: la procédure pourrait
être utilisée comme moyen de pression politique à des fins tactiques
sans intention de la mener jusqu’à son aboutissement et, en cas
de retrait effectif d’une telle proposition au-delà du délai réglementaire,
d’autres membres de l’Assemblée ne pourraient déposer de proposition
similaire visant à provoquer un débat à l’Assemblée sur la question
litigieuse.
34. Enfin, il convient également d’avoir à l’esprit le fait que
le Règlement comporte des dispositions suffisantes qui permettent
à divers stades de la procédure de bloquer une proposition de texte
(article 24) déposée: décision du Bureau de donner suite ou non
à une proposition (article 25.1); ratification de cette décision
par l’Assemblée ou la Commission permanente (article 25.2) étant
entendu que tout membre, y compris un des signataires, a la faculté
de contester une saisine; demande d’une commission d’être dessaisie d’une
question par l’Assemblée (article 25.3).
35. Au vu de ce qui précède, la commission maintien la position
qu’elle a exprimée lors de la partie de session d’octobre 2008,
et propose de modifier les articles 9 et 24 du Règlement afin qu’ils
mentionnent expressément qu’aucune signature ne peut être retirée
de la proposition de résolution (ou de recommandation), pas davantage
qu’aucune signature ne peut y être ajoutée, ni qu’une proposition
de résolution (ou de recommandation) ne peut être retirée une fois
déposée.
2.3 La procédure d’examen
des amendements par l’Assemblée en séance
36. La
Résolution
1584 (2007) sur l’application et l’amendement de diverses dispositions
du Règlement est venue modifier l’article 34 du Règlement relatif
aux amendements et sous-amendements. Il s’agissait, selon les vœux
de la commission du Règlement à l’origine de cette résolution, de
rationaliser la procédure d’examen des amendements en commission
et en séance plénière de sorte, notamment, à valoriser le travail
préalable de la commission lorsqu’elle prend position sur les amendements
déposés à l’un de ses projets de texte et à épargner à l’Assemblée
la litanie fastidieuse de l’examen en séance d’amendements qui font
l’objet d’un consensus.
37. Est donc entrée en vigueur au 21 janvier 2008 une nouvelle
disposition (article 34.10) selon laquelle: «Sur la proposition
du président de la commission saisie pour rapport, et si aucun membre
de l’Assemblée ne s’y oppose, les amendements qui ont été approuvés
en commission à l’unanimité sont déclarés adoptés par l’Assemblée. Dans
ce cas, il n’est pas fait application des articles 34.7 et 34.8».
38. Il est incontestable que cette nouvelle disposition a permis
d’alléger la durée de l’examen des amendements en séance permettant
ainsi à davantage d’orateurs de s’exprimer avant la clôture des
débats. Toutefois, depuis son entrée en vigueur cette disposition
a posé problème – certes à de rares occasions – dans deux cas de
figure très précis:
- lorsque
la commission approuve à l’unanimité un amendement et un sous-amendement
déposé séparément s’y rapportant: la position du service de la séance
dans ce cas de figure a toujours été de passer cet amendement au
vote de l’Assemblée, et d’écarter l’application de l’article 34.10 (celui-ci mentionnant
l’approbation à l’unanimité d’amendements et non de sous-amendements);
il en est de même lorsque la commission a approuvé à l’unanimité
un amendement mais qu’un sous-amendement oral est présenté en séance;
- lorsque qu’un amendement approuvé à l’unanimité en commission
emporte des conséquences sur d’autres amendements qui s’excluent
mutuellement. L’adoption d’un amendement par l’Assemblée a pour
conséquence de faire tomber les autres amendements qui deviennent
sans objet (article 34.11). Or, l’article 34.10 implique que l’amendement
approuvé à l’unanimité est réputé automatiquement adopté (sans vote).
Dans un tel cas de figure, cette adoption automatique entraîne le
retrait des autres amendements de la discussion qui ne sont pas,
de ce fait, soumis au vote de l’Assemblée; le président en fait
l’annonce en séance.
39. Toutefois, à l’occasion de l’examen des amendements au projet
de résolution sur les conséquences de la guerre entre la Géorgie
et la Russie, s’est produit un incident de procédure qui a jeté
la confusion sur l’application de l’article 34.10 et ses conséquences
pratiques. Suivant la procédure et la pratique établie, le président
de séance a annoncé les amendements déclarés adoptés sans vote ainsi
que les amendements dont la discussion devenait en conséquence sans
objet; conformément au Règlement, il a demandé s’il y avait des objections
et constaté que ce n’était pas le cas. Pourtant, ultérieurement
dans le débat plusieurs membres ont manifesté leur mécontentement
et demandé au président qu’il revienne sur la décision et qu’il
présente au vote un amendement qui était tombé
Note.
40. La procédure de l’article 34.10 est destinée à être mise en
œuvre lorsqu’il y a consensus sur un point. On pourrait considérer
que le dépôt de plusieurs amendements contradictoires, de sous-amendements
écrits, ou d’amendements ou sous-amendements oraux fait disparaître
ce consensus. La procédure suivie en séance, qui laisse l’initiative
de l’utilisation de l’article 34.10 au président de la commission
saisie pour rapport, et la possibilité à tout membre de s’y opposer,
offre donc suffisamment de garantie dans la discussion aux membres
qui souhaitent faire entendre une opinion divergente, au-delà de
la position unanime adoptée par une commission.
Conclusion
41. Dans la mesure où l’article 34.10 prévoit clairement
que tout membre a la possibilité de s’opposer à l’adoption automatique
d’un ou plusieurs amendements, la commission du Règlement considère
que la disposition existante est suffisante à cet égard et qu’il
n’y a pas lieu de modifier le Règlement sur ce point. A cet égard,
il faut avoir à l’esprit que cette procédure a pour objet de valoriser
le rôle d’arbitrage des commissions, notamment dans la recherche
d’un compromis entre le ou les rapporteurs et les membres ou délégations
nationales concernés. Remettre en cause trop facilement ces compromis
aboutirait à fragiliser les décisions des commissions.
42. Toutefois, afin de laisser au président de séance une certaine
flexibilité dans l’appréciation du débat, au regard de sa complexité
éventuelle, la pratique pourrait être revue:
- dans les cas où existent des amendements oraux ou sous-amendements
oraux sur lesquels la commission saisie pour rapport n’a pas pris
position, le président de séance pourrait décider d’ouvrir la discussion
sur les amendements concernés, sous la réserve de l’accord préalable
du président de la commission saisie;
- dans les cas où des amendements contradictoires qui s’excluent
mutuellement ont été présentés, et bien que d’un point de vue réglementaire
l’article 34.10 s’applique, l’absence de discussion de ces amendements
pourrait nuire à la sérénité des débats; le président de séance
pourrait dès lors également décider d’ouvrir la discussion sur les
amendements concernés, sous la réserve de l’accord préalable du président
de la commission saisie.
43. Par ailleurs, l’Assemblée pourrait décider d’étendre la procédure
de l’article 34.10 aux amendements débattus en Commission permanente
et permettre ainsi que ceux qui ont fait l’objet d’une approbation
par les commissions concernées à l’unanimité ne soient plus soumis
à discussion lors de ses réunions.
2.4 Application de
l’article 34 sur les amendements et irrecevabilité des amendements
44. Dans le cas d’une contestation des pouvoirs d’une
délégation, l’interprétation donnée à l’article 34.3 («
un amendement est irrecevable s’il tend à supprimer,
remplacer ou à rendre inopérant un projet de texte dans son ensemble»)
peut poser problème
Note.
Limitation du droit d’amendement
pour cause d’irrecevabilité
45. Ainsi, le 6 avril 2000, lors d’un débat sur la contestation
des pouvoirs de la délégation russe pour des raisons substantielles
(article 8), le Président de l’Assemblée décida qu’un amendement
visant un résultat qui peut être atteint en votant contre le projet
de texte était irrecevable
Note.
Ce précédent ne couvre en fait pas toutes les hypothèses. Serait
irrecevable un amendement proposant de ne pas ratifier ou d’annuler
les pouvoirs si le projet de résolution proposait leur ratification
ou confirmation, ou inversement, un amendement proposant la ratification
ou confirmation des pouvoirs si le projet de résolution proposait
leur non ratification ou annulation ou la privation de l’exercice
de certains droits
Note.
46. Dans quelle mesure un amendement portant sur la proposition
de sanction figurant à un projet de résolution présenté dans le
cadre de l’article 8 ou 9 rend inopérant le projet de texte dans
son ensemble? Quels amendements seraient jugés recevables ou irrecevables?
Une clarification dans l’application du Règlement s’impose, notamment
sur les points suivants:
- la
possibilité de présenter un amendement substituant l’une des deux
autres propositions de l’article 8.5 ou de l’article 9.4 à celle
proposée dans le projet de résolution;
- la possibilité de présenter un amendement supprimant la
mesure de sanction proposée dans le projet de résolution sans lui
substituer une des deux autres mesures prévues à l’article 9.4Note;
- la possibilité de présenter par amendement à un projet
de résolution présenté par la commission de suivi, dans le cadre
de la procédure de la Résolution
1115 (1997), une mesure de sanction qui n’y figure pas.
47. Quelle est la marge de manœuvre des membres de l’Assemblée (ou
de la commission compétente) en matière d’amendement? Les membres
de l’Assemblée devraient être pleinement informés des cas de figure dans
lesquels ils ont ou non la possibilité de déposer un amendement
et des raisons susceptibles d’entraîner son irrecevabilité.
Amendement et interprétation
du vote final
48. Lors de la discussion du projet de résolution portant
sur la contestation des pouvoirs de la délégation russe, au cours
de la partie de session d’octobre 2008, lequel proposait de confirmer
les pouvoirs de la délégation, le Président de l’Assemblée a entendu
préciser le sens du vote, indiquant que «
voter
’pour’ revient à confirmer la ratificationdes pouvoirs de la délégation russe; voter
’contre’ signifie rejeter la confirmation de la ratification, ce
qui équivaut à une annulation de pouvoirs» (voir AS (2008)
CR 33, page 34). La même interprétation avait prévalu lors du débat
précité sur la contestation des pouvoirs de la délégation russe,
au cours de la partie de session d’avril 2000 (le projet de résolution
amendé proposait la ratification des pouvoirs assortie d’une privation
des membres russes de leur droit de vote), le président indiquant
que «
un vote positif reviendrait à approuver
les pouvoirs, avec la restriction introduite par [amendement]. Un
vote négatif signifierait qu’on refuse de ratifier les pouvoirs
de la délégation russe» (voir AS (2000) CR 15, page 43)
Note.
49. Les deux jurisprudences susmentionnées, concernant le droit
d’amendement et l’interprétation du vote final, doivent se combiner
pour fonctionner. Toutefois, le Règlement lui-même est muet sur
ces questions, fondamentales au regard des enjeux de la procédure
en cause. Faute d’une disposition expresse dans le Règlement, mentionnant
que tout rejet par l’Assemblée de la conclusion de la commission
devra être considéré comme l’adoption de la décision contraire,
on saurait difficilement préjuger qu’en cas de rejet de la proposition figurant
au projet de résolution présenté, la décision contraire est réputée
adoptée.
Note
Conclusion
50. La commission pourrait examiner de plus près la jurisprudence
susmentionnée:
- S’agissant de
la recevabilité des amendements à un projet de résolution portant
sur la contestation ou le réexamen de pouvoirs, elle pourrait considérer:
- soit que les dispositions de
l’article 34.3 ne s’appliquent pas aux projets de résolution portant
sur la contestation ou le réexamen de pouvoirs qui ne consistent
qu’en un seul point (cela pourrait également concerner une demande
de levée de l’immunité parlementaire);
- soit, au contraire, que sur des questions d’importance
politique majeure que sont la contestation ou le réexamen de pouvoirs,
l’Assemblée devrait examiner tous les amendements déposés qui visent
à modifier la proposition initiale de sanction (ou d’absence de
sanction) et prendre une décision en connaissance de cause;
- que les articles 7.3 et 8.5 devraient être modifiés de
sorte à autoriser la possibilité de proposer une autre alternativeNote.
- S’agissant de l’interprétation du vote final sur un projet
de résolution portant sur la contestation ou le réexamen de pouvoirs,
la commission pourrait considérer:
- soit qu’il y a lieu de mettre le Règlement en conformité
avec la pratique suivie et d’amender en ce sens les articles 8 et
9, en mentionnant que tout rejet par l’Assemblée de la conclusion
de la commission devra être considéré comme l’adoption de la décision
contraire;
- soit, au contraire, qu’il y a lieu de remettre en question
cette pratique et considérer que l’Assemblée devrait directement
prendre position dans le vote final de la résolution sans qu’il incombe
au président de séance d’interpréter le rejet d’une résolution comme
signifiant qu’une délégation n’a plus le droit de siéger.
2.5 Les critères pour
l’établissement de la liste des orateurs
51. L’article 35.2 du Règlement dispose que «(…) les
membres qui désirent prendre la parole dans un débat se font inscrire
dans un registre ad hoc. La liste des orateurs relève de la responsabilité
du Président». Des règles plus précises concernant la liste des
orateurs et l’ordre des orateurs figurent dans les «Dispositions complémentaires
relatives aux débats de l’Assemblée», en tant que texte pararéglementaire
(pages 105 à 109 du Règlement).
52. Lors de la partie de session de septembre/octobre 2008, les
24 premiers inscrits sur la liste des orateurs (provisoire) au débat
sur les conséquences de la guerre entre la Géorgie et la Russie
étaient tous membres de la délégation de la Fédération de Russie;
10 autres se sont ajoutés une semaine plus tard, portant à 34 le nombre
total des parlementaires russes inscrits pour ce débat avant l’ouverture
de la partie de session. Au total 94 orateurs ont pris la parole
dans ce débat qui s’est déroulé sur trois séances, dont les 9 membres
de la commission ad hoc; 17 parlementaires russes ont pu intervenir
ainsi que 5 parlementaires géorgiens.
53. En toute hypothèse, une délégation ne peut siéger en séance
plénière qu’à concurrence du nombre de représentants qui la composent.
Seuls les représentants ou, en leur absence, les suppléants dûment
désignés peuvent prendre la parole. Dans le cas du débat Géorgie/Russie,
cette règle limitait leur nombre à 18 Russes et 5 Géorgiens. Il
est donc dans l’esprit et dans la logique du Règlement que le nombre
d’orateurs appartenant à une même délégation et qui prennent effectivement
la parole dans un débat soit nécessairement limité au nombre de
sièges dont dispose cette délégation. La circonstance que ce débat
se soit déroulé, de manière exceptionnelle, sur trois séances n’aurait
pas permis, par le jeu des notifications de suppléances, à davantage de
membres des deux délégations de prendre effectivement la parole.
54. Rappelons, enfin, que des dispositions existent tant sur l’organisation
des débats (alternance entre les groupes politiques; deux membres
au maximum d’une même délégation peuvent se suivre sur la liste,
même s’ils appartiennent à des groupes politiques différents, etc.)
que sur le droit de parole afin d’éviter que les membres d’une même
délégation monopolisent un débat ou, au contraire, qu’une délégation
concernée en soit totalement exclue («Dans
le cas d’un débat sur un rapport particulièrement important pour
un Etat membre (…), la liste sera établie de manière à permettre
des contributions politiquement équilibrées des pays concernés»).
Conclusion
55. En conséquence, la commission considère que les dispositions
réglementaires qui existent pour garantir l’égalité des armes et
l’équilibre dans la représentation des différentes opinions susceptibles
d’être exposées – le Président de l’Assemblée étant in fine responsable de l’établissement
de la liste des orateurs et, à ce titre, libre de prendre si besoin
était toute décision susceptible de renforcer cette garantie – mériteraient
d’être complétées dans les dispositions pararéglementaires concernant
l’ordre des orateurs (pages 107-109), en mentionnant au paragraphe
13 que «la liste finale des orateurs
inscrits ne pourra comprendre plus de membres d’une délégation qu’elle
ne détient de sièges à l’Assemblée».
2.6 Le statut de partenaire
pour la démocratie
56. Le 26 juin 2009, l’Assemblée a créé un statut de
partenaire pour la démocratie auprès de l’Assemblée parlementaire,
par la
Résolution 1680Note. Elle a chargé la commission compétente
de préparer les amendements au Règlement de l’Assemblée nécessaires
à sa mise en œuvre.
57. Il y a donc lieu d’intégrer dans le Règlement, au chapitre
XIV, un article spécifique énonçant les conditions et critères d’octroi
de ce nouveau statut qui vient s’ajouter au statut d’invité spécial
(article 59) – qui bénéficie à des parlements nationaux d’Etats
européens non membres – et au statut d’observateur (article 60) –
qui bénéficie à des parlements nationaux d’Etats non membres (non
européens, en pratique).
58. Il convient de rappeler que cette dernière résolution s’inscrit
dans le cadre d’une large réflexion de l’Assemblée sur le développement
de ses relations extérieures et de la coopération avec les régions
voisines de l’Europe, qui s’est concrétisée notamment par l’adoption
des Résolutions
1506
(2006) sur les relations extérieures du Conseil de l’Europe,
1598 (2008) «Renforcer la coopération avec les pays du Maghreb»,
1599 (2008) sur la situation dans les républiques d’Asie centrale
et
1600 (2008) sur le Conseil de l’Europe et ses États observateurs.
La commission du Règlement a engagé une réflexion sur ces questions spécifiques,
à la demande du Bureau de l’Assemblée, et elle présente d’autres
propositions de modifications du Règlement, parallèlement au présent
rapport, dans le cadre d’un rapport séparé sur les «Incidences procédurales
de la
Résolution 1600
(2008) sur le Conseil de l’Europe et ses Etats observateurs:
situation actuelle et perspectives et des textes apparentés de l’Assemblée
(voir
Doc. 12072, rapporteur M. Cebeci).
59. S’agissant du statut de partenaire pour la démocratie, la
commission propose d’insérer, après l’article 60, le nouvel article
suivant:
«61.1. L’Assemblée peut
octroyer le statut de partenaire pour la démocratie à des parlements
nationaux d’Etats non membres du Conseil de l’Europe des régions
voisines qui remplissent les conditions énoncées à l’article 61.2
et les conditions spécifiques éventuellement formulées par l’Assemblée.
61.2. Une demande formelle de statut de partenaire pour
la démocratie doit être adressée au Président de l’Assemblée parlementaire
par le président du parlement concerné. Cette demande contient les éléments
suivants:
– une référence explicite à l’aspiration dudit parlement
à faire siennes les valeurs du Conseil de l’Europe, que sont la
démocratie pluraliste et paritaire, l’Etat de droit et le respect
des droits de l’homme et des libertés fondamentales;
– un engagement à agir pour abolir la peine capitale et
à encourager les autorités compétentes à introduire un moratoire
sur les exécutions;
– une déclaration relative à l’intention du parlement
de s’appuyer sur l’expérience de l’Assemblée ainsi que sur l’expertise
de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise) dans ses travaux institutionnels et législatifs;
– un engagement à organiser des élections libres et équitables
conformes aux standards internationaux en la matière;
– un engagement à encourager la participation équilibrée
des femmes et des hommes à la vie publique et politique;
– un engagement à encourager les autorités compétentes
à adhérer aux conventions et accords partiels pertinents du Conseil
de l’Europe pouvant être signées et ratifiées par des Etats non
membres, en particulier celles traitant des droits de l’homme, de
l’Etat de droit et de la démocratie;
– une obligation d’informer régulièrement l’Assemblée
des progrès accomplis dans la mise en œuvre des principes du Conseil
de l’Europe.
61.3. L’Assemblée fixe le nombre des membres d’une délégation
de partenaire pour la démocratie.
61.4. Un parlement bénéficiant du statut de partenaire
pour la démocratie doit transmettre au Président de l’Assemblée
parlementaire, une semaine au moins avant l’ouverture de la session,
la liste des membres de la délégation, désignée pour toute la durée
de la session. Dans la mesure où le nombre de ses membres le permet,
la délégation est composée de façon à assurer une représentation
équitable des partis ou groupes politiques existant en son sein
et à comprendre un pourcentage de membres du sexe sous-représenté
au moins égal à celui que compte le parlement et, en tout état de
cause, un représentant de chaque sexe.
61.5. Les membres des délégations de partenaire pour la
démocratie siègent à l’Assemblée sans droit de vote. Ils ont droit
à la parole sur autorisation du Président de l’Assemblée.
61.6. Les membres des délégations de partenaire pour la
démocratie peuvent assister aux réunions des commissions dans les
conditions prévues à l’article 47.5. Ils peuvent signer des propositions
de résolution et de recommandation (à l’exception de celles prévues
aux articles 9.2 et 66) ainsi que des déclarations écrites. Toutefois,
ils ne sont pas pris en compte pour le nombre de signatures requis.
Les membres de ces délégations peuvent participer aux travaux des
groupes politiques selon les modalités fixées par lesdits groupes.
61.7. La décision d’octroyer, de suspendre ou de retirer
le statut de partenaire pour la démocratie est prise par une résolution
de l’Assemblée sur la base d’un rapport de la commission des questions politiques,
et, le cas échéant, d’un avis d’autres commissions compétentes de
l’Assemblée.».
60. Les articles 47.5 et 47.6 du Règlement, relatifs aux réunions
des commissions, ainsi que les dispositions relatives aux débats
de l’Assemblée («ordre des orateurs»), devront être modifiés afin
d’y mentionner le nouveau statut.
2.7 Autres modifications
à apporter au Règlement
61. L’Assemblée a apporté des modifications à son Règlement
en novembre 2007, en adoptant, à l’initiative de la commission,
la
Résolution 1584 (2007). Depuis, certaines règles ou procédures, en dehors de
celles susmentionnées, sont susceptibles de nécessiter une clarification
ou une actualisation. La commission a souhaité tirer parti de sa
saisine pour examiner si d’autres dispositions du Règlement méritaient
d’être modifiées, comme par exemple:
- La fixation d’un délai impératif
dans lequel les pouvoirs des délégations nationales sont transmis
au Président de l’Assemblée (article 6)
62. A l’heure actuelle, l’article 6 indique que les pouvoirs
des représentants et suppléants sont remis au Président de l’Assemblée
«autant que possible une semaine au moins
avant l’ouverture de la session». Toutefois, aucun délai
n’est indiqué s’agissant de la transmission des pouvoirs en cours
d’année. Afin d’accorder un temps suffisant pour vérifier les pouvoirs
transmis et prendre toutes les dispositions techniques et logistiques
utiles, il est proposé de modifier l’article 6.4 en fixant un délai
d’une semaine au moins avant l’ouverture des parties de session
ou des réunions de la Commission permanente.
- La révision de la liste des
documents officiels de l’Assemblée (article 23.2)
63. Les documents qui doivent faire l’objet d’une publication
en tant que documents officiels de l’Assemblée sont listés à l’article
23.2. Cette liste n’a pas été modifiée depuis plus d’une décennie
et ne correspond plus à la pratique suivie, s’agissant notamment
de la publication de documents émanant d’autres organes du Conseil de
l’Europe (Comité des Ministres, Secrétaire Général du Conseil de
l’Europe, Commissaire aux droits de l’homme, notamment) ou d’organisations
internationales. En toute hypothèse, le Président de l’Assemblée reste
juge de l’opportunité de publier un document dans la série officielle
des documents de l’Assemblée (article 23.2.k).
- Les conditions de dépôt d’une
proposition de recommandation et de résolution (article 24)
64. A l’heure actuelle, une proposition de recommandation
et de résolution est recevable si elle comporte dix signatures appartenant
à au moins cinq délégations. L’exigence de réunir dix signatures
figure dans le Règlement depuis 1949, à une époque où l’Assemblée
était loin de réunir 636 membres. L’Assemblée pourrait donc considérer
qu’il y a lieu de renforcer la condition d’un nombre minimal de
signataires qui tienne compte du nombre actuel de membres de l’Assemblée,
et de porter ce nombre minimal à vingt signataires, issus de cinq
délégations nationales au moins.
65. Par comparaison avec l’article 53 portant sur les déclarations
écrites, qui prévoit qu’elles ne peuvent dépasser 200 mots, il y
aurait également lieu de fixer une condition similaire pour les
propositions de recommandation et de résolution.
- La suppression du procès-verbal
des séances de l’Assemblée (article 30)
66. Dans le cadre de la réflexion que le Bureau de l’Assemblée
conduit sur les conséquences des restrictions budgétaires imposées
à l’Assemblée, il est envisagé de supprimer l’édition des procès-verbaux
des séances de l’Assemblée. En conséquence, l’article 30 devrait
être supprimé, et d’autres articles du Règlement amendés.
- La possibilité pour la Commission
permanente de ratifier les désignations des membres de la commission
de suivi et de la commission du Règlement (article 43.3)
67. A l’heure actuelle, seule l’Assemblée a compétence,
aux termes de l’article 43.3, pour ratifier les désignations des
membres de la commission de suivi et de la commission du Règlement.
Pour des raisons pratiques évidentes, il serait souhaitable que
la Commission permanente puisse également ratifier de telles nominations,
dans l’intervalle des parties de session.
- La clarification de la disposition
sur les dérogations au nombre de sous-commissions (article 48.3)
68. Le libellé actuel de l’article 48.3 est obsolète
s’agissant des dérogations octroyées par le Bureau au nombre de
sous-commissions (trois maximum) qu’une commission peut constituer.
Ces dérogations sont décidées à la majorité des deux tiers, sauf
pour deux commissions où, pour des raisons historiques qui n’ont plus
lieu d’être aujourd’hui, la majorité simple suffit. Il est proposé
d’harmoniser cette disposition et de retenir la majorité des deux
tiers pour toutes les commissions. En conséquence, la dernière phrase
de l’article 48.3 est à supprimer.
- La fixation d’une durée du
mandat des bureaux des sous-commissions équivalente à celle des
bureaux des commissions (article 48.7)
69. L’élection des bureaux des sous-commissions au cours
de la partie de session de janvier 2009 a donné lieu à une certaine
confusion quant à l’application des dispositions concernant l’élection
des bureaux des commissions à ceux des sous-commissions. Lorsque
l’Assemblée a modifié, en novembre 2007, les modalités d’élection
des bureaux des commissions (article 45.3 et article 45.7, en portant
notamment la durée des mandats à deux ans), la question d’adapter
en conséquence les dispositions concernant les sous-commissions
n’avait pas été discutée
Note.
L’Assemblée doit donc décider dans quelle mesure les dispositions de
l’article 48.7, pour les sous-commissions, doivent refléter expressément
dans le texte celles de l’article 45 relatif aux commissions. Cela
concerne principalement la durée du mandat des bureaux des sous-commissions
(qui doit être, d’un point de vue formel, aligné sur celui de deux
ans prévu pour les commissions, à l’article 45.7).
- L’impossibilité de cumuler
les fonctions de rapporteur d’une commission de l’Assemblée et de
président d’une mission d’observation des élections (article 49.1)
70. Il n’existe pas à l’heure actuelle de disposition
réglementaire qui prévoit formellement une incompatibilité entre
les fonctions de président d’une commission ad
hoc d’observation des élections et de rapporteur. La question
a été, en fait, soulevée par certains membres de l’Assemblée, s’agissant
des corapporteurs de la commission de suivi, qui ont considéré que
permettre à ceux-ci d’exercer une présidence allait à l’encontre
de l’exigence d’indépendance et d’impartialité qui devrait seoir
à la fonction. L’Assemblée doit donc s’interroger sur la nécessité
d’introduire une restriction à l’article 49.1 du Règlement sur ce
point et d’inviter le Bureau à amender en ce sens les lignes directrices
sur «l’observation des élections par l’Assemblée parlementaire».
- La possibilité pour plusieurs
commissions d’être saisies pour avis dans une procédure d’urgence
(article 50.4)
71. L’article 50.4 dispose que si la procédure d’urgence
est ordonnée par l’Assemblée, celle-ci renvoie le point «àune
commission pour rapport et, le cas échéant, à une commission pour
avis». Cette disposition mérite d’être modifiée afin
de coïncider avec la pratique récente (débat selon la procédure
d’urgence sur les conséquences de la guerre entre la Géorgie et
la Russie, le 2 octobre 2008, pour lequel trois commissions avaient
été saisies pour avis).
- La possibilité pour une commission
de formuler une demande de débat d’actualité (article 52)
72. Aux termes de l’article 52.2, une demande de débat
d’actualité peut être adressée par vingt représentants ou suppléants
au moins, par un groupe politique ou par une délégation nationale.
Cette disposition pourrait être modifiée de sorte qu’une commission
de l’Assemblée – qui a déjà compétence pour présenter une demande
de procédure d’urgence – puisse également avoir la possibilité de
formuler une demande de débat d’actualité
Note.
- La clarification du libellé
de l’article 53 (paragraphes 3 et 4) sur les déclarations écrites
73. Les articles 53.3 et 53.4 portant sur l’ajout de
signatures à une déclaration écrite et les modalités de sa distribution
portent à confusion. Il serait souhaitable de simplifier ces clauses
et de remplacer les deux paragraphes par la disposition suivante:
«
Tout représentant ou suppléant peut
ajouter sa signature à une déclaration écrite jusqu’à la clôture
de la partie de session suivante, délai au-delà duquel elle ne peut
plus être contresignée. La déclaration est à nouveau publiée munie
de toutes les signatures recueillies»
Note.
- L’ouverture formelle à l’inscription
sur la liste des orateurs pour un débat selon la procédure d’urgence
ou un débat d’actualité à compter de l’adoption par l’Assemblée
de l’ordre du jour de la partie de session (dispositions complémentaires
relatives aux débats de l’Assemblée – ii. liste des orateurs)
74. Les dispositions complémentaires relatives aux débats
de l’Assemblée prévoient que l’inscription au registre des orateurs
s’effectue dès la parution du projet d’ordre du jour, après son
approbation par le Bureau, quelques semaines avant la partie de
session. L’inscription des parlementaires sur le registre des orateurs s’agissant
des débats d’urgence ou des débats d’actualité s’effectue souvent
dans la confusion
Note,
et ne permet pas au service de la séance une gestion adéquate de
ce registre. Aussi serait-il souhaitable de préciser que l’inscription
sur la liste des orateurs pour un débat selon la procédure d’urgence
ou un débat d’actualité n’est ouverte qu’à compter de l’inscription
d’une demande précise au projet d’ordre du jour établi par le Bureau.
- L’augmentation de la durée
de temps de parole du rapporteur pour avis (dispositions complémentaires relatives
aux débats de l’Assemblée – iv. temps de parole)
75. Depuis la dernière révision du Règlement, en novembre
2007, un rapporteur bénéficie d’un temps total de treize minutes
pour présenter son rapport et répliquer aux interventions (au lieu
de huit minutes pour la présentation et quatre minutes pour la réplique
auparavant). Un rapporteur pour avis dispose, quant à lui, de trois
minutes pour présenter l’avis de sa commission, ou pour répliquer
au débat. Un orateur intervenant dans le débat dispose d’un temps
de parole de cinq minutes – réduit parfois à quatre, voire plus
rarement à trois, minutes pour certains débats. Il peut donc paraître
inéquitable d’accorder aux commissions saisies pour avis un temps
d’intervention aussi réduit. Aussi l’Assemblée pourrait-elle envisager
d’accroître le temps de parole des rapporteurs saisis pour avis,
afin de l’aligner sur le temps de parole «commun» prévu pour les
orateurs durant le débat concerné (cinq minutes en principe, ou
quatre voire trois minutes si l’Assemblée en décide ainsi).
- Changements à apporter au
Règlement concernant la commission de suivi et la procédure de suivi
76. Certaines dispositions de la
Résolution 1115 (1997) sur la commission pour le respect des obligations et
engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe devraient être
clarifiées, par exemple s’agissant de la représentation au sein
de la commission des délégations nationales dont l’Etat est soumis
à une procédure de suivi ou engagé dans un dialogue post-suivi,
du droit de vote des membres
ex-officio,
ou de la procédure de dialogue post-suivi. A cet égard, on pourrait
envisager que la commission présente à l’Assemblée des rapports
périodiques sur les Etats faisant l’objet d’un dialogue post-suivi.
L’article 43.3 du Règlement pourrait également être modifié s’agissant
du nombre de membres de la commission appartenant à une même délégation
nationale.
3 Propositions
77. L’Assemblée pourrait retenir l’approche suivante:
- il n’y a pas lieu de modifier
les articles 8 et 9 du Règlement relatifs, respectivement, à la
contestation des pouvoirs non encore ratifiés et au réexamen des
pouvoirs déjà ratifiés pour des raisons substantielles, s’agissant
du mode de saisine de l’Assemblée et des conditions de recevabilité
de la demande;
- l’article 9 du Règlement relatif au réexamen des pouvoirs
déjà ratifiés pour des raisons substantielles pourrait être modifié
afin d’y inclure une exigence de motivation de la demande;
- les articles 9 et 24 du Règlement pourraient être modifiés
afin d’y mentionner clairement qu’il est impossible de retirer une
signature d’une proposition déjà déposée, ou de retirer la proposition
elle-même;
- les articles 9 et 24 du Règlement pourraient être également
modifiés afin de renforcer les conditions de dépôt d’une proposition;
- il n’y a pas lieu de modifier l’article 34 du Règlement
relatif aux amendements; il convient de préciser l’interprétation
qui doit en être faite;
- il n’y a pas lieu de modifier l’article 35 du Règlement
relatif au droit de parole; les dispositions pararéglementaires
concernant l’ordre des orateurs devraient inclure une limitation
des inscriptions de membres d’une délégation nationale sur la liste
finale des orateurs à concurrence du nombre de sièges détenus;
- les dispositions pararéglementaires concernant l’ordre
des orateurs pourraient être modifiés afin d’y mentionner au paragraphe
13 que «la liste finale des orateurs inscrits ne pourra comprendre
plus de membres titulaires ou suppléants d’une délégation qu’elle
ne détient de sièges à l’Assemblée».
78. Enfin, l’Assemblée pourrait décider de modifier d’autres dispositions
du Règlement qui nécessitent une clarification (voir les propositions
figurant du paragraphe 62 au paragraphe 76).
4 Conclusion
79. Le présent rapport et les propositions qu’il contient
– notamment celles figurant ci-dessus aux paragraphes 15, 17 et
18, 35, 42 et 43, 50, 55, 59, ainsi qu’aux paragraphes 62 à 76 –
ont donné lieu à un examen approfondi et complet de la commission
du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles qui
a consacré plusieurs réunions à leur discussion. La commission a
adopté le projet de résolution présenté à l’unanimité et a décidé
de le présenter à la Commission permanente de Berne (20 novembre
2009).
80. Les modifications du Règlement devraient entrer en vigueur
le premier jour de la partie de session 2010 (25 janvier 2010).
* * *
Commission chargée du rapport: Commission
du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
Renvoi en Commission: Décisions
du Bureau du 3 octobre 2008 et du 26 juin 2009, et Doc. 11744 rév
Projet de résolution adopté
à l’unanimité par la commission le 7 septembre 2009
Membres de la commission: M. John Greenway (président), M. Rudi Vis (1er vice-président), Mme Maria Postoico
(2e vice-présidente), M. Lintner (3e vice-président), M. Agius,
Mme Bemelmans-Videc, Mme Benaki,
M. Cebeci, M. Chope, Mme Err, M. Gross,
M. Haibach, M. Höfer, M. Holovaty,
M. Huseynov, M. Islami, M. Kumcuoğlu, Mme Lilliehöök, Mme Mendonça, Mme Ojuland, Mme Pernaska,
M. Rowen, M. Rustamyan, M. Saar,
M. Van Overmeire, M. Vareikis
N.B.: Les noms des membres présents à la réunion figurent
en gras
Secrétariat de la Commission: M. Heinrich, Mme Clamer
