B Exposé des motifs par Petra Bayr,
rapporteure pour avis
1 Introduction
et cadre réglementaire
1. Le 27 janvier 2025, Mme Boriana
Åberg (Suède, PPE/CD), avec le soutien du nombre requis de membres
de l’Assemblée, a contesté les pouvoirs non encore ratifiés de la
délégation parlementaire de la Géorgie pour des raisons substantielles,
conformément à l’article 8 du Règlement.
2. Les raisons substantielles pour lesquelles les pouvoirs ont
été contestés font référence aux récentes élections parlementaires
et aux développements ultérieurs, y compris la détérioration de
la situation en ce qui concerne le respect des valeurs démocratiques,
le pluralisme démocratique, le respect de l’État de droit, les droits
humains et les libertés fondamentales, et en particulier les préoccupations
concernant le démantèlement de l’ordre démocratique en Géorgie,
les violations des libertés de réunion et d’expression et la répression
à l’encontre de l’opposition et de la société civile. Toutes ces
questions jettent un doute sérieux sur le respect par la Géorgie
de ses engagements et obligations au sein du Conseil de l’Europe.
3. Conformément à l’article 8.3 du Règlement, l’Assemblée décide
de renvoyer la contestation à la Commission pour le respect des
obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission
de suivi) pour rapport et à la commission du Règlement, des immunités
et des affaires institutionnelles pour avis.
4. Lors de sa réunion du 28 janvier 2025, la commission du Règlement
m’a désignée rapporteure pour avis.
5. Le 28 janvier 2025, la commission de suivi a adopté un rapport
et un projet de résolution qui propose à l’Assemblée de ratifier
les pouvoirs de la délégation géorgienne tout en privant ou en suspendant
l’exercice de certains des droits de participation ou de représentation
des membres de la délégation géorgienne aux activités de l’Assemblée
et de ses organes, et tout en demandant à la Géorgie de mettre en
œuvre un certain nombre de mesures.
6. La commission du Règlement est donc invitée à examiner la
compatibilité de la décision proposée avec le Règlement de l’Assemblée,
ainsi qu’avec le Statut du Conseil de l’Europe.
7. L’article 10.1 est libellé comme suit:
«10.1. Les rapports soumis
à l’Assemblée ou à la Commission permanente conformément aux articles 7.,
8.3., 8.4., 9.2. et 9.3. doivent contenir un projet de résolution
proposant dans son dispositif l’une des trois alternatives suivantes:
10.1.a. la ratification des
pouvoirs, ou la confirmation de la ratification des pouvoirs,
10.1.b. la non-ratification
des pouvoirs, ou l’annulation de la ratification des pouvoirs,
10.1.c. la ratification des
pouvoirs, ou la confirmation de la ratification des pouvoirs, assortie
de la privation ou de la suspension, applicable aux membres de la
délégation concernée, de l’exercice de certains des droits de participation
ou de représentation aux activités de l’Assemblée et de ses organes.
Les membres ne peuvent être
privés du droit de vote, du droit de parole ni du droit d’être représenté
à l’Assemblée et dans ses organes, et l’exercice de ces droits ne
peut être suspendu, dans le contexte d’une contestation ou d’un
réexamen des pouvoirs.»
2 Sur la compatibilité
de la décision proposée avec le Règlement de l’Assemblée
2.1 Conformité de
la proposition de contestation des pouvoirs avec les conditions
de forme
8. La commission du Règlement
rappelle que la contestation des pouvoirs d’une délégation doit
respecter certaines conditions de forme pour être recevable. L’article
8.1 du Règlement prévoit que:
«[l]es pouvoirs non encore ratifiés d’une délégation
nationale dans son ensemble peuvent être contestés pour les raisons
substantielles énoncées dans le paragraphe 2 par: au moins trente
membres de l’Assemblée présents dans la salle des séances, appartenant
à cinq délégations nationales au moins» et que «[l]a contestation
doit être dûment motivée par ses auteurs».
9. La commission constate que la contestation a obtenu le soutien
de plus de 30 membres, appartenant à cinq délégations nationales
au moins. Aucune irrégularité n’a été observée. On peut donc conclure
que la demande a recueilli le soutien d’un nombre suffisant de membres,
comme l’exige le Règlement.
2.2 Analyse des raisons
substantielles à la lumière du champ d’application de l’article
8 du Règlement
10. L’article 8.2 du Règlement
prévoit que:
«Les raisons substantielles pour lesquelles
les pouvoirs peuvent être contestés sont:
a. une violation grave des
principes fondamentaux du Conseil de l’Europe mentionnés à l’article
3 et dans le préambule du Statut; ou
b. le manque de respect persistant
des obligations et engagements et le manque de coopération dans le
processus de suivi de l’Assemblée.»
11. Dans ses avis précédents, la commission du Règlement, des
immunités et des affaires institutionnelles a exprimé son souci
que toute procédure de contestation des pouvoirs soit fondée sur
une demande dûment motivée.
12. Elle se félicite donc que la contestation des pouvoirs identifie
les motifs sur lesquels elle se fonde. Comme cela a été annoncé
en séance plénière, la contestation des pouvoirs de la délégation
de la Géorgie est liée, entre autres, aux récentes élections législatives
et aux développements ultérieurs, y compris la détérioration de
la situation en ce qui concerne le respect des valeurs démocratiques,
le pluralisme démocratique, le respect de l’État de droit et, en
particulier, les préoccupations relatives au démantèlement de l’ordre
démocratique en Géorgie. Toutes ces questions jettent un doute sérieux
sur le respect par la Géorgie de ses engagements et obligations
au sein du Conseil de l’Europe.
13. Les raisons invoquées pour contester les pouvoirs constituent
à première vue des motifs légitimes, susceptibles d’entrer dans
le champ d’application de l’article 8 du Règlement.
14. Il n’appartient pas à la commission du Règlement d’entrer
dans des considérations de fond, l’analyse des raisons substantielles
étant du ressort de la commission de suivi conformément à son mandat.
15. Toutefois, on note que l’absence d’un véritable pluralisme
politique dans la délégation actuelle pose des difficultés pour
le fonctionnement de l’Assemblée. Cette question pourrait faire
l’objet d’un examen plus approfondi, compte tenu de l’importance
d’un véritable pluralisme politique et donc d’entendre une pluralité
de voix différentes au sein d’une démocratie.
16. La rapporteure note que le rapport de la commission de suivi
comporte une description détaillée des faits qui ont conduit la
rapporteure et la commission de suivi à proposer de ratifier les
pouvoirs de la délégation géorgienne tout en privant ou en suspendant
l’exercice de certains des droits de participation ou de représentation
des membres de la délégation géorgienne aux activités de l’Assemblée
et de ses organes, et en demandant à la Géorgie de mettre en œuvre
un certain nombre de mesures.
2.3 Analyse de l’option
choisie en ce qui concerne la question de la ratification des pouvoirs
17. Comme indiqué ci-dessus, l’article
10.1 envisage trois options à la suite d’une contestation de la ratification
des pouvoirs: (i) ratification des pouvoirs; (ii) non-ratification
des pouvoirs; (iii) ratification des pouvoirs, assortie de la privation
ou de la suspension de l’exercice de certains des droits de participation
ou de représentation des membres de la délégation concernée aux
activités de l’Assemblée et de ses organes. Il prévoit en outre
que «les droits de vote, de parole et de représentation des membres
de l’Assemblée et de ses organes ne peuvent être suspendus ou retirés
dans le cadre d’une contestation ou d’un réexamen des pouvoirs».
18. Le projet de résolution propose la ratification des pouvoirs,
ainsi que la privation ou la suspension de l’exercice de certains
des droits de participation ou de représentation des membres de
la délégation géorgienne aux activités de l’Assemblée et de ses
organes, ce qui est l’une des options prévues à l’article 10.
19. La commission de suivi et ses corapporteur·es devraient suivre
de près les mesures requises énoncées dans les sous-paragraphes
du paragraphe 11 du projet de résolution. Il conviendrait également
que tous les organes du Conseil de l’Europe, y compris le Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe, le Commissaire aux droits de l’homme
et, le cas échéant, le Comité des Ministres, suivent et contrôlent
la mise en œuvre de ces mesures requises afin d’informer l’Assemblée
de l’évolution de la situation.
20. Le projet de résolution note en outre la possibilité de réexaminer
les pouvoirs de la délégation géorgienne, dans les conditions prévues
à l’article 9 du Règlement. Le projet de résolution fait explicitement référence
à la partie de session d’avril 2025. Il serait important que la
commission de suivi prépare un rapport sur la mise en œuvre des
exigences énoncées dans le projet de résolution à temps pour la
partie de session d’avril 2025.
21. Le projet de résolution propose de priver ou de suspendre
l’exercice de certains des droits de participation ou de représentation
des membres de la délégation géorgienne aux activités de l’Assemblée
et de ses organes. La liste des droits concernés figure au paragraphe
12 du projet de résolution et est conforme au Règlement.
2.4 Précédents
22. Les précédents suivants présentent
un intérêt pour l’examen des contestations, pour des raisons substantielles,
de la ratification des pouvoirs.
- En
2024, l’Assemblée a adopté la Résolution
2527 (2024) dans laquelle elle n’a pas ratifié les pouvoirs de l’Azerbaïdjan.
- En 2022, l’Assemblée a adopté la Résolution 2422 (2022) dans laquelle elle a ratifié les pouvoirs de la Fédération
de Russie.
- En 2021, l’Assemblée a adopté la Résolution 2363 (2021) dans laquelle elle a ratifié les pouvoirs de la Fédération
de Russie.
- En 2020, l’Assemblée a adopté la Résolution 2320 (2020) dans laquelle elle a ratifié les pouvoirs de la Fédération
de Russie.
- En 2019, l’Assemblée a adopté la Résolution 2292 (2019) dans laquelle elle a ratifié les pouvoirs de la Fédération
de Russie.
- En 2015, l’Assemblée a adopté la Résolution 2034 (2015) dans laquelle elle a ratifié les pouvoirs de la délégation
de la Fédération de Russie mais a suspendu les droits suivants pendant
la session de 2015: être nommé·e rapporteur·e, être membre d’une
commission ad hoc sur l’observation des élections; représenter
l’Assemblée dans les organes du Conseil de l’Europe et dans les
institutions et organisations extérieures. En outre, l’Assemblée
a décidé de suspendre le droit de vote et le droit d’être représentée
au Bureau de l’Assemblée, au Comité présidentiel et à la Commission
permanente de la délégation russe auprès de l’Assemblée. L’Assemblée
a décidé de réexaminer cette question, en vue de rétablir ces deux
droits lors de sa partie de session d’avril 2015, si la Fédération
de Russie réalisait des progrès notables et mesurables dans la mise
en œuvre des demandes de l’Assemblée formulées dans cette résolution.
Dans la Résolution 2063
(2015), adoptée en juin 2015, l’Assemblée a confirmé les sanctions
infligées.
- En 2014, dans sa Résolution
1990 (2014), l’Assemblée a suspendu le droit de vote de la délégation
de la Fédération de Russie, ainsi que son droit d’être représentée
au Bureau, au Comité présidentiel et à la Commission permanente,
et son droit de participer à des missions d’observation des élections, jusqu’à
la fin de la session de 2014 (la contestation a été renvoyée à la
commission de suivi pour rapport – Doc. 13483 – et à la commission du Règlement pour avis – Doc. 13488).
- En 2006, l’Assemblée a adopté la Résolution 1480 (2006) dans laquelle elle a ratifié les pouvoirs de l’Azerbaïdjan,
sous certaines conditions, notamment les enquêtes sur les fraudes
électorales, la modification de la législation électorale, la liberté
de réunion et le pluralisme des médias.
- En 2004, l’Assemblée a adopté la Résolution 1370 (2004) dans laquelle elle a ratifié les pouvoirs de la Serbie-Monténégro.
- Avant cette date, il convient de rappeler que l’Assemblée
a décidé à une seule reprise de suspendre le droit de vote des membres
d’une délégation dont les pouvoirs avaient été contestés pour des
raisons substantielles. La délégation russe a été sanctionnée de
cette manière en avril 2000, en lien avec le conflit en Tchétchénie;
elle a recouvré tous ses droits de participation et de représentation
en janvier 2001 (Résolution
1241 (2001)).
- Il est également intéressant de noter, en remontant un
peu plus loin dans le passé, que l’Assemblée, confrontée à la situation
en Grèce après le coup d’État militaire de 1967 et l’instauration
du «régime des colonels», a pris la décision «de ne pas reconnaître
les pouvoirs de tout délégué censé représenter le Parlement grec
tant qu’elle ne sera pas convaincue que la liberté d’expression
a été rétablie et qu’un parlement libre et représentatif a été élu
en Grèce» (Recommandation
547 (1969), janvier 1969). Cette décision a été prise quelques
mois avant le retrait de la Grèce du Conseil de l’Europe (décembre
1969 – novembre 1974).
- De même, compte tenu de la situation en Turquie après
le coup d’État de 1980, l’Assemblée a décidé en mai 1981 de ne pas
«envisager la prolongation du mandat de la délégation parlementaire
turque» (directive 398), puis, en septembre 1983, que le parlement élu «ne
pourra pas être considéré comme représentant démocratiquement le
peuple turc et ne saurait donc constituer valablement une délégation pour
participer aux travaux de l’Assemblée parlementaire» (Résolution 803).
23. Ces deux dernières décisions sont atypiques, mais illustrent
la capacité de l’Assemblée à réagir à la violation par un État membre
de ses obligations statutaires et à sanctionner la délégation parlementaire
de l’État membre en question.
3 Conclusion
24. La commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles estime que la proposition qui
figure dans le projet de résolution présenté par la commission de
suivi de ratifier les pouvoirs de la délégation géorgienne tout
en privant ou en suspendant l’exercice de certains des droits de
participation ou de représentation des membres de la délégation
géorgienne aux activités de l’Assemblée et de ses organes, et en
demandant à la Géorgie de mettre en œuvre un certain nombre de mesures,
est une option conforme à l’article 10. 1 du Règlement de l’Assemblée.
25. Il est évident que des efforts spécifiques seront nécessaires
pour tenter de remédier à l’absence d’un véritable pluralisme politique
au sein de la délégation actuelle, ce qui pourrait poser des difficultés
pour le fonctionnement de l’Assemblée. Cette question pourrait faire
l’objet d’un examen plus approfondi, compte tenu de l’importance
d’un véritable pluralisme politique et donc d’entendre une pluralité
de voix différentes au sein d’une démocratie.
26. En outre, pour que les mesures énoncées dans les sous-paragraphes
du paragraphe 11 du projet de résolution aient un sens, leur mise
en œuvre devrait être suivie de près par la commission de suivi
et ses corapporteurs, ainsi que, le cas échéant, par d’autres organes
du Conseil de l’Europe, notamment le Secrétaire Général du Conseil
de l’Europe, le Commissaire aux droits de l’homme et le Comité des
Ministres, afin d’informer l’Assemblée de l’évolution de la mise
en œuvre de ces mesures requises. Dans ce contexte, il serait important
que la commission de suivi prépare un rapport sur la mise en œuvre
des exigences énoncées dans le projet de résolution à temps pour
la partie de session d’avril 2025.
