Le fonctionnement des institutions démocratiques en Turquie

1Depuis que la Turquie a été placée sous procédure de suivi parlementaire en avril 2017, l’Assemblée parlementaire suit de près l’évolution de la situation dans ce pays dans un esprit de dialogue et de coopération avec les autorités. Malheureusement, un certain nombre de sujets de préoccupation n’ont toujours pas été traités par les autorités turques en dépit des recommandations fondées sur les conclusions des mécanismes de suivi du Conseil de l'Europe. La Commission pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) avait notamment identifié des déficiences structurelles dans les amendements constitutionnels qui ont établi le système présidentiel en 2017. Parmi les sujets de préoccupation les plus graves figurent le manque d’indépendance du pouvoir judiciaire, l’absence de garanties suffisantes pour la séparation et l’équilibre des pouvoirs, les restrictions à la liberté d’expression et des médias, l’interprétation abusive de la législation antiterroriste, la non-exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, les restrictions appliquées à la protection des droits humains et des droits des femmes et les atteintes aux droits fondamentaux des femmes et hommes politiques et des parlementaires (ou anciens et anciennes parlementaires) de l’opposition, des avocates et des avocats, des journalistes, des universitaires et des acteurs de la société civile.

2Ces dernières années, l’Assemblée s’est déclarée profondément préoccupée par la dégradation constante des droits des membres de l’opposition et de leur capacité à exercer leurs mandats électifs, une évolution qui porte ainsi gravement atteinte au fonctionnement des institutions démocratiques en Turquie. L’Assemblée a été amenée à organiser trois débats d’urgence intitulés respectivement: « Aggravation de la situation des membres de l’opposition politique en Turquie: que faire pour protéger leurs droits fondamentaux dans un État membre du Conseil de l’Europe ? » (Résolution 2260 (2019) de janvier 2019), « Nouvelle répression de l’opposition politique et de la dissidence civile en Turquie: il est urgent de sauvegarder les normes du Conseil de l’Europe » (Résolution 2347 (2020) d’octobre 2020), ainsi que le débat actuel sur « Le fonctionnement des institutions démocratiques en Turquie ». Ce débat a été suscité par une évolution inquiétante survenue au cours des derniers mois, notamment la levée des immunités parlementaires, la tentative de dissolution du Parti démocratique des peuples (HDP) et la décision de se retirer de la Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique (STCE n° 210, la Convention d'Istanbul) annoncée par le Président.

3Le 20 mars 2021, le Président de la République a signé une décision présidentielle portant retrait de la Convention d'Istanbul. Cette convention a été ouverte à la signature lors de la présidence turque du Comité des Ministres à Istanbul il y a dix ans. La Grande Assemblée nationale avait été le premier parlement en Europe à ratifier la Convention en 2012 par un vote unanime, jouant ainsi un rôle de précurseur et de leader dans la promotion, sur l’ensemble du continent, de ce texte devenu l’«étalon-or» en matière de lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique. En Turquie, la ratification de la Convention a été un facteur déterminant pour l’adoption par le Parlement turc en 2012 de la Loi n° 6284 sur la protection de la famille et la prévention de la violence à l’égard des femmes.

4L’Assemblée déplore vivement que cette décision présidentielle ait été prise sans aucun débat parlementaire et sur la base de propos fallacieux allant à l’encontre de l’objectif même de la Convention d’Istanbul. Elle souligne qu'il est urgent d'organiser une discussion sur la Convention d'Istanbul qui soit basée sur des faits – et non sur des idées fausses et des mythes fondés sur des motivations politiques. L’Assemblée souligne que les parlements constituent les enceintes au sein desquelles les questions de société et de droits humains doivent être débattues dans les États membres du Conseil de l’Europe. La Convention d’Istanbul garantit par conséquent l’implication directe des parlements dans le suivi de la convention ainsi que sa mise en œuvre. En ce qui concerne la Turquie, l’Assemblée note que tous les principaux partis d’opposition, notamment le Parti républicain du peuple (CHP), le Parti démocratique des peuples (HDP) et le Bon parti (IYI), ainsi que des organisations de femmes et des citoyennes et citoyens agissant à titre individuel ont exprimé leur volonté de voir leur pays rester dans la Convention d’Istanbul en saisissant le Conseil d’État en vue de faire annuler la décision présidentielle du 20 mars 2021.

5Sans préjuger de la décision que pourrait prendre le Conseil d’État, l’Assemblée encourage la Grande Assemblée nationale turque à débattre sérieusement de la question au parlement, à se concerter avec les organisations de la société civile actives dans ce domaine, à rester engagée dans la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique et à veiller à ce que toutes les mesures soient prises pour protéger les victimes, poursuivre les auteurs, prévenir la violence à l’égard des femmes et promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes, conformément aux obligations positives incombant aux États membres au titre de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5). Dans ce contexte, elle se félicite de la création, le 9 mars 2021, d’une commission parlementaire ad hoc sur «La recherche des causes de la violence à l’égard des femmes afin de déterminer les politiques nécessaires».

6L'Assemblée souligne que même si la législation nationale turque peut être suffisante pour lutter contre la violence à l'égard des femmes, le retrait de la Convention d'Istanbul implique que la Turquie ne peut plus bénéficier de ses dispositions relatives à la coopération internationale en matière pénale et solliciter la coopération des autres États parties pour traduire en justice les auteurs de crimes contre les femmes. Ce retrait adresse également à la communauté internationale le message d'une dépriorisation de la lutte contre la violence à l'égard des femmes. L'Assemblée espère sincèrement qu'un moyen sera trouvé pour que la Turquie réintègre la convention.

7L’Assemblée rappelle que la violence à l’égard des femmes est une pratique répandue dans toutes les sociétés et ne peut être justifié par aucun motif. Elle touche tous les segments de la société, par-delà les lignes politiques et sociétales. Rappelant sa Résolution 2289 (2019) sur la Convention d'Istanbul sur la violence à l'égard des femmes: réalisations et défis, l’Assemblée réaffirme pour sa part son engagement à promouvoir la ratification et la mise en œuvre de la Convention d’Istanbul en Europe et au-delà, notamment par le biais de son « Réseau parlementaire pour le droit des femmes de vivre sans violence », et réitère son soutien total aux organisations de la société civile œuvrant à la promotion et à la protection des droits des femmes. Pour l’Assemblée, dénoncer une convention fondée sur les droits humains et ratifiée (à l’unanimité) par le parlement constitue une régression pour le pays. Au niveau européen, une telle mesure affaiblit la coopération multilatérale impulsée par les 47 États membres du Conseil de l’Europe et empêche le pays en cause de bénéficier de la valeur ajoutée d’un mécanisme de suivi indépendant (le Groupe d'experts sur la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique – GREVIO).

8L’Assemblée note avec préoccupation que la décision unilatérale du Président de dénoncer un traité international sans la moindre consultation du parlement ou de la société a fait naître des spéculations concernant la dénonciation d’autres traités internationaux, dont la Convention européenne des droits de l’homme. Une telle situation pourrait nuire à la stabilité et la prévisibilité juridiques du pays. Si la ratification et la dénonciation des traités relèvent de la souveraineté nationale, l’Assemblée note toutefois que le retrait sans précédent d’une convention majeure du Conseil de l’Europe soulève maintes questions et inquiétudes quant aux processus démocratiques. A la lumière de ces faits nouveaux, une réflexion devrait s’engager sur les normes qui devraient régir la ratification et la dénonciation des traités internationaux dans une société démocratique au-delà du simple respect des conditions minimums fixées par la loi et la constitution. L’Assemblée demande de ce fait à la Commission de Venise de préparer une étude comparative, et si possible des lignes directrices, sur les modalités qui devraient régir la ratification et dénonciation des conventions du Conseil de l’Europe.

9Une autre évolution défavorable se rapporte au faible cadre de la protection de l’immunité parlementaire en Turquie, déjà dénoncé dans de précédentes résolutions de l’Assemblée. L’Assemblée note avec inquiétude qu’un tiers des parlementaires sont actuellement visés par des procédures judiciaires à leur encontre et pourraient voir leur immunité levée. Cette pratique vise très majoritairement des parlementaires de l’opposition, et les parlementaires du parti HDP sont affectés de manière disproportionnée – étant visés par 75 % des procédures engagées, lesquelles se fondent pour la plupart sur des accusations liées au terrorisme. Trois membres du HDP ont été déchus de leur mandat en 2020 et 2021 à la suite de condamnations définitives pour terrorisme, tandis que neuf parlementaires de ce parti encourent actuellement des peines de prison à vie aggravées pour avoir prétendument organisé « les manifestations de Kobané » en octobre 2014.

10Sur une note positive, l’Assemblée se félicite du retour au parlement d’Enis Berberoğlu, député du CHP, à la suite de deux arrêts de la Cour constitutionnelle ayant conclu à la violation du droit de l’intéressé d’être élu et d’exercer des activités politiques. L’Assemblée rappelle que, dans un État de droit, les décisions de la Cour constitutionnelle s’imposent aux juridictions inférieures. Elle déplore cependant les nouvelles procédures lancées dans l’intervalle pour lever à nouveau l’immunité de M. Berberoğlu.

11L’Assemblée se déclare, dans le même temps, consternée par la condamnation d’Ömer Faruk Gergerlioğlu, député du HDP, à une peine de deux ans et demi d’emprisonnement pour « avoir fait de la propagande pour une organisation terroriste » pour avoir retweeté, en août 2016, un article de presse (lequel pour sa part n’a jamais été incriminé). Cette condamnation a été confirmée par la Cour suprême de cassation en février 2021, et l’exécution de la peine n’a pas été suspendue jusqu’à la fin du mandat de M. Gergerlioğlu, contrairement à l’usage. Par conséquent, l’intéressé a été déchu de son mandat dès la lecture de la sentence au parlement le 17 mars 2021 et incarcéré le 27 du même mois.

12L’Assemblée regrette que la Cour constitutionnelle n’ait pas été en mesure d’examiner la requête individuelle pendante déposée par M. Gergerlioğlu avant que l’exécution de la sentence ne devienne effective, entraînant ainsi la déchéance du mandat parlementaire avec effet immédiat. L’Assemblée demande aux autorités turques de veiller à l’harmonisation des pratiques judiciaires relatives à l’exécution des condamnations des parlementaires, dans le plein respect de leur immunité, et de garantir l’examen rapide des requêtes individuelles par la Cour constitutionnelle qui, dans le passé, a contribué à réparer la violation des droits de parlementaires et permis leur retour au parlement.

13L’Assemblée se montre préoccupée par le fait que les parlementaires de l’opposition semblent vivre sous la menace courante d’une éventuelle levée de leur immunité au titre de leurs déclarations orales ou écrites. L’Assemblée note avec une vive inquiétude qu’un tiers des parlementaires, y compris les dirigeants des deux principaux partis d’opposition au parlement, font l’objet de telles procédures dans le cadre d’une pratique hautement problématique et préjudiciable sous l’angle du bon fonctionnement d’un parlement. En outre, cela induit un effet dissuasif décourageant le débat dynamique qui est essentiel au bon fonctionnement d'une démocratie. L’Assemblée invite donc instamment les autorités turques à mettre fin au harcèlement judiciaire des parlementaires en s'abstenant de soumettre un grand nombre de résumés de procédures visant à lever, de manière injustifiée, leur immunité, ce qui porte gravement atteinte à l’exercice de leur mandat politique.

14L’Assemblée ne peut que rappeler ses préoccupations concernant les restrictions à la liberté d’expression, lesquelles entravent l’exercice des mandats politiques. Elle regrette qu’aucun progrès n’ait été réalisé concernant l’interprétation de la législation antiterroriste, laquelle s’écarte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. En conséquence, bon nombre de condamnations sont prononcées sur la base d’une interprétation trop large de cette législation ou de dispositions controversées du Code pénal. L’Assemblée appelle instamment les autorités turques à s’attaquer aux « problèmes omniprésents concernant [l’]indépendance et [l’]impartialité » du système judiciaire turc» — dénoncés par le Comité des Ministres en mars 2021 — et à empêcher les décisions à motivation politique contraires aux normes du Conseil de l’Europe.

15L’Assemblée souligne le rôle primordial que jouent les partis politiques dans un régime démocratique. Elle est donc extrêmement préoccupée par les mesures prises par la Cour suprême de cassation, à la demande du Parti du mouvement nationaliste (MHP), en vue de dissoudre le deuxième plus grand parti d’opposition au Parlement turc et d’interdire 687 membres du HDP pour leurs liens présumés avec le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK). L’Assemblée relève que l’acte d’accusation du 17 mars 2021 a été renvoyé à la Cour Suprême de Cassation le 31 mars 2021 par la Cour constitutionnelle en raison de graves lacunes.

16L’Assemblée rappelle qu’elle s’était opposée à la dissolution du parti au pouvoir (le Parti AK) dans sa Résolution 1622 (2008) « Fonctionnement des institutions démocratiques en Turquie: développements récents » en faisant valoir que « la dissolution de partis politiques ne peut être qu’une mesure d’exception, ne se justifiant que dans les cas où le parti concerné fait usage de violence ou menace la paix civile et l’ordre constitutionnel démocratique du pays ».

17L’Assemblée rappelle également que les partis politiques jouissent des libertés et droits consacrés par les articles 11 (liberté de réunion et d’association) et 10 (liberté d’expression) de la Convention européenne des droits de l’homme. La dissolution d’un parti représente une mesure drastique qui ne devrait intervenir qu’en dernier recours dans des situations strictement définies. L’Assemblée reste persuadée que la Cour constitutionnelle se laissera guider par les dispositions strictes régissant cette procédure en Turquie, par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme — laquelle interprète strictement les exceptions prévues à l’article 11 en ne conférant qu’une marge d’appréciation limitée aux États contractants — et par les « Lignes directrices sur l’interdiction de la dissolution des partis politiques et les mesures analogues » adoptées en 1999 par la Commission de Venise.

18Quelle que soit l’issue de cette procédure en cours, l’Assemblée souligne que le lancement d’une action en justice contre le deuxième plus grand parti d’opposition combiné au harcèlement continu et arrestations de ses membres, élus et dirigeants, constitue en soi un signal d’alerte quant aux difficultés rencontrées par l’opposition. Cette situation porte gravement atteinte au fonctionnement des institutions démocratiques et au pluralisme politique, à la fois aux niveaux national et local. À cet égard, l’Assemblée regrette l’absence de progrès concernant la réintégration des 48 maires (sur les 59) élus en mars 2019 sous l’étiquette du HDP révoqués en violation des normes du Conseil de l’Europe, ou la révision de la législation en vue de son alignement sur la Charte européenne de l’autonomie locale (STE no 122).

19L’Assemblée rappelle que le fonctionnement harmonieux des institutions démocratiques dans une démocratie représentative suppose des procédures électorales équitables, une base juridique solide et un environnement sûr permettant le bon fonctionnement des partis politiques, la sauvegarde de la liberté d’expression et des médias garante de l’expression des points de vue de l’opposition et des passations de pouvoirs démocratiques. L’Assemblée note que des réformes de la loi sur les partis politiques et de la législation électorale sont envisagées. Elle encourage les autorités turques à saisir cette occasion pour répondre aux préoccupations soulevées à plusieurs reprises par l’Assemblée et la Commission de Venise au cours des dernières années:

19.1en ce qui concerne la loi électorale, l’Assemblée se félicite de l’intention affichée des autorités d’abaisser le seuil électoral (actuellement de 10 %), lequel est le plus élevé d’Europe. Elle appelle cette réforme de ses vœux depuis longtemps. L’Assemblée invite les autorités turques, lors de la révision de la législation électorale, à prendre en considération la nécessité de garantir des processus électoraux équitables conduits dans un environnement propice à la liberté d’expression et à la liberté des médias;

19.2dans le même temps, l’Assemblée rappelle qu’une démocratie véritablement pluraliste suppose que des partis représentant tout l’éventail politique soient en mesure de fonctionner et de refléter les opinions des électeurs et des électrices dans leur diversité, y compris celles des minorités;

19.3afin de renforcer la bonne gouvernance et l’égalité des chances en politique, l’Assemblée encourage les autorités turques, conformément aux recommandations formulées dans les deux rapports de conformité publiés par le groupe d'États contre la corruption (GRECO, troisième et quatrième cycles d’évaluations) en mars 2021, à améliorer le cadre législatif et réglementaire et en particulier à:

19.3.1prendre des mesures résolues pour renforcer la transparence du financement des partis politiques et des campagnes électorales, domaine dans lequel des progrès considérables se font attendre ;

19.3.2améliorer la prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs, notamment en adoptant une loi sur la conduite éthique des parlementaires et en renforçant la transparence du processus législatif ;

19.3.3introduire des changements structurels qui garantissent l'indépendance de la justice, notamment la révision de la composition du Conseil des juges et des procureurs, laquelle va à l’encontre des normes européennes relatives à un organe indépendant et autonome du pouvoir judiciaire et permet à l’exécutif de conserver une forte influence sur plusieurs questions clés affectant le fonctionnement du système judiciaire.

20L’Assemblée rappelle ses craintes relatives à la liberté d’expression et des médias, ainsi qu’à la situation des journalistes. L’Assemblée demeure préoccupée par le nombre élevé de journalistes qui sont maintenus en détention, poursuivis pour avoir accompli leur travail ou contraints à l’autocensure. Dans ce contexte, l’Assemblée attire l'attention sur certains développements significatifs:

20.1l’Assemblée se félicite de la décision de la Cour constitutionnelle du 8 avril 2021 abrogeant l’article d’un décret-loi qui autorisait la fermeture d’organes de presse au motif qu’ils « constituent une menace pour la sécurité nationale » et invalidant une disposition qui ouvrait la voie à la saisie des locaux des organes touchés par cette mesure;

20.2l’Assemblée se félicite des deux arrêts (non définitifs) rendus le 13 avril 2021 par une Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme dans les affaires Ahmet Hüsrev Altan c. Turquie et Murat Aksoy c. Turquie, respectivement. Ces deux requérants exerçaient la profession de journaliste et avaient été arrêtés après le coup d’État manqué en raison de leurs publications, de leur appartenance présumée au Mouvement Gülen et la préparation présumée d'un coup d'État. Alors que Murat Aksoy a été libéré de sa détention provisoire en 2017, le journaliste et romancier de renom Ahmet Altan est en prison depuis 2016. La Cour a notamment conclu à une violation des droits à la liberté d’expression, à la liberté et à la sécurité des deux requérants en raison du manque de preuves, de l’absence de soupçons raisonnables et de l’impossibilité pour les intéressés d’avoir accès à leur dossier. L’Assemblée se félicite de la réaction rapide de la Cour suprême de cassation qui a ordonné la libération de Ahmet Altan dès le lendemain du prononcé de l’arrêt.

21L’Assemblée attend des autorités turques qu’elles entreprennent les réformes nécessaires pour répondre aux préoccupations susmentionnées. Elle prend bonne note du lancement, le 2 mars 2021, du Plan d’action pour les droits humains préparé en consultation avec le Conseil de l'Europe et d'autres organismes internationaux pertinents. Il vise notamment à renforcer le droit à un procès équitable, à protéger et à renforcer la liberté d’expression, d’association et de religion et à promouvoir la prévisibilité et la transparence juridiques. L’Assemblée encourage lesdites autorités, en coopération avec le Conseil de l’Europe, à mieux définir le champ d’application de ce Plan d’action afin de traiter les questions urgentes en matière de droits humains et d’État de droit, notamment un renforcement de l’indépendance de la justice, la révision de la loi antiterroriste, trop largement interprétée, et la protection des défenseurs des droits humains. L'Assemblée invite également les autorités à s'assurer que le plan d'action sera complété par une feuille de route détaillée avec des actions spécifiques à entreprendre pour atteindre ses objectifs.

22Dans l’intervalle, l’Assemblée attend des autorités turques qu’elles prennent des mesures concrètes et significatives et qu’elles respectent ainsi les obligations découlant de leur adhésion au Conseil de l’Europe. En particulier, l’Assemblée demande instamment la libération immédiate de l’ancien coprésident du HDP, Selahattin Demirtaş, et du philanthrope Osman Kavala en application des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme de 2020 et des décisions ultérieures du Comité des Ministres qui supervise leur mise en œuvre. L'Assemblée rappelle que la Cour a jugé qu'il y avait, dans les deux cas, violation de l'article 18 de la Convention et que les condamnations poursuivaient un but inavoué: la détention de M. Demirtaş visait ainsi à étouffer le pluralisme et à limiter la liberté du débat politique, tandis que la détention de M. Kavala visait à le réduire au silence et à dissuader d'autres défenseurs des droits humains.

23L’Assemblée insiste également sur le fait que les acteurs de la société civile doivent pouvoir agir dans un environnement sûr et libre de toute entrave. L’Assemblée reste préoccupée par les procédures en cours visant les militantes et militants des droits humains et appelle les autorités turques:

23.1à abandonner les poursuites à l’encontre des membres du « procès Büyükada » et d’Öztürk Türkdoğan, président de l’Association des droits de l’homme et, plus généralement, à veiller à ce que les défenseuses et défenseurs des droits humains, y compris ceux de la communauté LGBT et des femmes, puissent exercer leur liberté d’expression et de réunion sans avoir à subir des pressions judiciaires indues ;

23.2se garder d’incriminer, de poursuivre et d’arrêter des manifestantes et des manifestants pacifiques, des étudiantes et étudiants et des personnes LGBT, notamment ceux qui protestent contre la nomination du recteur de l’université de Boğaziçi et contre le retrait de la Convention d’Istanbul ;

23.3à abroger les dispositions contenues dans la  Loi de 2020 sur la prévention du financement de la prolifération des armes de destruction massive prévoyant la possibilité de suspendre temporairement les dirigeants d’ONG faisant l’objet d’enquêtes liées au terrorisme et de les remplacer par des administrateurs nommés par le gouvernement, avec pour effet — comme n’a pas manqué de le souligner la Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe — de restreindre encore plus les activités de ces organisations et la liberté d’association au nom de la lutte antiterroriste.

24L’Assemblée réitère avec force son appel aux autorités turques à renoncer aux lois et pratiques contraires aux normes démocratiques, à réviser sa législation et son cadre constitutionnel afin de garantir la séparation des pouvoirs, à rétablir la liberté d’expression et la liberté des médias, à interpréter sa législation antiterroriste de manière plus restrictive et à mettre en œuvre les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme.

25L’Assemblée encourage vivement les autorités turques à recourir à l’expertise du Conseil de l’Europe afin d’élaborer et de mettre en œuvre les réformes nécessaires pour restaurer l’indépendance du pouvoir judiciaire et rétablir l’équilibre des pouvoirs approprié, toutes conditions indispensables à une société démocratique régie par l’État de droit. L’Assemblée attend des autorités turques qu’elles répondent aux aspirations démocratiques de sa société civile et politique — très dynamique et profondément attachée à la démocratie — qui désire pouvoir s’exprimer librement et en toute sécurité.

26L’Assemblée décide également, dans le cadre de la procédure de suivi de la Turquie, de surveiller l’évolution de la situation dans ce pays en matière de démocratie, d’État de droit et de droits humains. Elle prie instamment les autorités turques d’engager un dialogue sérieux et constructif et d’évaluer les progrès réalisés dans un rapport de suivi détaillé qui sera présenté à l’une de ses prochaines parties de session.